תוכנית הגרעין של איראן: היבטים משפטיים ודיפלומטיים (1968–2025)

1. מעמדה המשפטי של איראן במסגרת האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT)

איראן הייתה בין החותמות המקוריות על האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) בשנת 1968 והפקידה את מסמכי האשרור שלה בתחילת 1970[4]. כמדינה שאינה בעלת נשק גרעיני, איראן קיבלה על עצמה את התחייבויות הליבה של ה-NPT: לא "לקבל… לייצר או לרכוש בכל דרך אחרת נשק גרעיני" (סעיף II)[1], ולהעמיד את כל החומר הגרעיני שלה תחת פיקוח הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) (סעיף III)[1]. במקביל, ה-NPT מכירה ב"זכותה הבלתי ניתנת לערעור" של כל הצדדים לפתח אנרגיה גרעינית למטרות שלום[1]. לפיכך, עמדתה המשפטית של איראן במסגרת ה-NPT היא שהיא רשאית לפתח טכנולוגיה גרעינית אזרחית (כולל העשרת אורניום) כל עוד היא אינה מסיטה חומרים לייצור נשק. סעיף III ל-NPT חייב את איראן לחתום על הסכם פיקוח מקיף (CSA) עם סבא"א; איראן עשתה זאת תחת ממשלת השאה בשנת 1974[4]. הסכם CSA זה עודנו בתוקף ומחייב את איראן לדווח על כל החומר הגרעיני שברשותה.

האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) מבוססת על עסקה בת שלושה עמודי תווך: מדינות שאינן גרעיניות מוותרות על נשק גרעיני (סעיף II) ומקבלות על עצמן אימות (סעיף III) בתמורה להתחייבות המדינות הגרעיניות לפירוק נשק (סעיף VI) והכרה ב"זכויות" גרעיניות למטרות שלום (סעיף IV)[1][1]. בפועל, איראן מדגישה את סעיף IV, תוך ציטוט זכותה להעשרה, בעוד שמדינות המערב מדגישות את סעיפים II/III וחובתה של איראן לחשוף ולהשעות כל פעילות חשודה. נוסח ה-NPT מבהיר כי זכויות למטרות שלום "ימומשו בהתאם לסעיפים I ו-II"[1][1], מה שמטיל מגבלה משפטית: "זכותה הבלתי ניתנת לערעור" של איראן לאנרגיה גרעינית קיימת רק "תחת שליטתה הלאומית… בהתאם" להתחייבויותיה לפי הסכמי הפיקוח[1][1]. במילים אחרות, זכותה הריבונית של איראן לפיתוח גרעיני חייבת להיות מאוזנת עם חובתה על פי האמנה שלא להפיץ ולאפשר אימות.

בנוסף, האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) כוללת סעיף פרישה (סעיף X): איראן "במימוש ריבונותה הלאומית" רשאית לפרוש אם "אירועים יוצאי דופן… סיכנו את האינטרסים העליונים" של המדינה, בהודעה של שלושה חודשים מראש[1]. איראן מעולם לא פרשה רשמית מה-NPT. במקום זאת, לאחר 2003 היא הייתה נתונה לסדרה של דרישות מצד מועצת הביטחון של האו"ם (UNSC) (ראה סעיף 4). מבחינה פנימית, איראן חוקקה חוקים (שיידונו בהמשך) המכירים ב"זכותה לאנרגיה גרעינית למטרות שלום", אך אלה כפופים להתחייבויות בינלאומיות מחייבות על פי אמנות.

לפיכך, איראן הצטרפה לאמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) כמדינה לא-גרעינית תחת פיקוח, שאושררה עד 1970[4]. התחייבויותיה – ויתור על נשק גרעיני (סעיף II) ועמידה באימות של הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) (סעיף III) – נמשכות, לצד זכותה לטכנולוגיה גרעינית למטרות שלום (סעיף IV). מחלוקות התמקדו בשאלה האם מאמצי ההעשרה החשאיים של איראן הפרו את סעיפים II/III, או האם היא שומרת על זכות משפטית להעשיר תחת סעיף IV[1][1]. מבחינה משפטית, ה-NPT אינה אוסרת במפורש על העשרת אורניום; היא פשוט הופכת פעילויות כאלה לכפופות לפיקוח. עם זאת, כל העשרה בלתי מורשית או מתקן סודי יפרו את הסכם הפיקוח של איראן. בסך הכל, ה-NPT מחייבת את איראן לאפשר בדיקה של כל החומר הגרעיני[1], וטענותיה של איראן עצמה ל"זכויות" גרעיניות חייבות להתממש "בהתאם" להתחייבות זו[1].

לסיכום, איראן היא צד לאמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) שאינו גרעיני מבחינה חוקית. עליה לקיים את התחייבותה לאי-החזקת נשק ואת הפיקוח המלא של הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א)[1][1]. בד בבד, ה-NPT מכירה בזכותה לפתח טכנולוגיה גרעינית אזרחית[1]. כל פעילות גרעינית איראנית שלא תוצהר בפני סבא"א תהווה הפרה של התחייבויותיה על פי ה-NPT. היבטים כפולים אלה – זכויות מול התחייבויות – עיצבו את הסכסוך הדיפלומטי שהתפתח.

2. הפרוטוקול הנוסף ומשטר הפיקוח של סבא"א

בשנת 1997 אישר מועצת הנגידים של סבא"א פרוטוקול נוסף לדוגמה (AP) לחיזוק הפיקוח[2]. הפרוטוקول הנוסף (INFCIRC/540) הוא הסכם וולונטרי המעניק לסוכנות זכויות מורחבות: מידע רחב יותר על פעילויות מחזור הדלק הגרעיני וגישה בהתראה קצרה לאתרים לא מוצהרים[26][2]. הפרוטוקول הנוסף מעולם לא היה מחויב על ידי ה-NPT, אך עודדו אותו למען שקיפות רבה יותר. הוא "אינו עומד בפני עצמו", אלא משלים הסכם פיקוח מקיף (CSA), "מספק כלים נוספים לאימות" ומרחיב משמעותית את יכולת הסוכנות לאמת שימוש למטרות שלום[2].

איראן ניהלה משא ומתן וחתמה על פרוטוקול נוסף בדצמבר 2003[33]. מועצת הנגידים של סבא"א דחקה באיראן שוב ושוב לאשרר אותו. לדוגמה, החלטת מועצה משנת 2005 "הצטערה" על כך שאיראן "לא הצליחה… לאשרר את הפרוטוקול הנוסף", וציינה כי עשיית כן "הייתה מסייעת בבניית אמון"[3]. איראן מעולם לא אשררה את הפרוטוקול הנוסף. במקום זאת, היא יישמה אותו בתחילה באופן זמני בשנים 2003–2006, ואז הודיעה בשנת 2006 כי תפסיק את היישום הוולונטרי של הפרוטוקול הנוסף. במסגרת הסכם הגרעין משנת 2015 (JCPOA), איראן הסכימה שוב "ליישם באופן זמני" את הפרוטוקול הנוסף מינואר 2016 ועד אמצע 2020. עם זאת, עד פברואר 2021 איראן השעתה רשמית את יישומה הוולונטרי של הפרוטוקול הנוסף[26].

בהיעדר פרוטוקול נוסף, פיקוח סבא"א באיראן מסתמך על הסכם הפיקוח המקיף (CSA) הבסיסי שלה (INFCIRC/214, 1974), שכבר מחייב הצהרה ופיקוח על מתקנים מוצהרים[4]. תחת CSA, על איראן לדווח על כל החומר הגרעיני ולאפשר גישה שגרתית ואד-הוק של סבא"א לאתרים מוצהרים[1]. הפרוטוקול הנוסף היה מרחיב זאת על ידי דרישת הצהרה על "כל… פעילויות המחקר והפיתוח… כולל אלה הקשורות לפיתוח פריטים הכלולים בטבלה I" של INFCIRC/540, ומאפשר "גישה משלימה" בהתראה קצרה לאתרים (כולל אתרים צבאיים)[2]. בפועל, גישה בסגנון הפרוטוקול הנוסף הייתה מעניקה למפקחים סמכות לאמת את פעילויותיה הגרעיניות הרחבות יותר של איראן – דבר שהרגולטורים האיראנים רואים בו פגיעה בריבונות.

שיתוף הפעולה הבלתי עקבי של איראן עם הפרוטוקול הנוסף שיקף בעיות אמון עמוקות יותר. בשנים 2003-2006, יישום זמני של הפרוטוקול הנוסף על ידי איראן חפף לשלב של משא ומתן (הסכם פריז, הצהרת סעדאבאד). כאשר המגעים נכשלו והסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (סבא"א) ביקשה להבהיר את עבודתה הבלתי מוצהרת הקודמת של איראן, טהרן שינתה כיוון. עד 2006 היא הודיעה כי תפסיק ליישם את הפרוטוקול הנוסף, אף על פי שהאמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) עצמה אינה מחייבת פרוטוקול נוסף. מועצת הנגידים של סבא"א המשיכה ללחוץ על איראן, אך חסרה לה סמכות משפטית לכפות את אשרור הפרוטוקול הנוסף.

לסיכום, מעמד הפרוטוקול הנוסף של איראן לא היה יציב. מבחינה משפטית, הפרוטוקול הנוסף הוא מסמך וולונטרי שאיראן חתמה עליו אך לא נכנס לתוקף[26]. לפיכך, לסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית אין גישה אוטומטית המבוססת על הפרוטוקול הנוסף אלא אם כן איראן מסכימה. במהלך השנים 2016-2021 איראן שיתפה פעולה עם אמצעי הפרוטוקול הנוסף במסגרת תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA)[26], מה שהרחיב מאוד את הפיקוח והשקיפות. מאז 2021 איראן השעתה את התחייבויותיה הוולונטריות אלה במסגרת הפרוטוקול הנוסף, בטענה שהתנאים הפוליטיים (הקלת הסנקציות) לא התקיימו. התוצאה היא שמשטר הפיקוח של סבא"א באיראן כיום נשען אך ורק על הסכם הפיקוח המקיף (CSA) הישן יותר: על איראן להצהיר על כל החומרים והמתקנים הגרעיניים, אך יכולתה של הסוכנות לחקור פעילויות חשודות ללא הסכמה איראנית מפורשת מוגבלת.

טבלה 1. פיקוח ופרוטוקול נוסף: התחייבויות איראן לאורך זמן.

תקופהפעולת איראן
1974–2003הסכם פיקוח מקיף (CSA) (סבא"א INFCIRC/214) בתוקף. ביקורות פיקוח שגרתיות במתקנים מוצהרים[4].
2003–2006הסכימה (נובמבר 2003) להשעות העשרה. חתמה על הפרוטוקול הנוסף (דצמבר 2003)[33], יישמה באופן זמני. שלב שיתוף פעולה.
2006–2015איראן הפסיקה את יישום הפרוטוקול הנוסף (2006). סבא"א דיווחה על פעילויות לא מוצהרות; איראן צייתה רק להסכם הפיקוח המקיף (CSA) הבסיסי, לא לפרוטוקול הנוסף[3].
2015–2021 (JCPOA)איראן "יישמה באופן זמני" את הפרוטוקול הנוסף בהתאם להחלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם ולהוראות ה-JCPOA. לסבא"א הייתה גישה בהתאם לפרוטוקול הנוסף עד 2020. איראן השעתה בסופו של דבר את יישום הפרוטוקול הנוסף בשנת 2021[26].
2021–2025איראן משכה רשמית את יישומה הוולונטרי של הפרוטוקול הנוסף (פברואר 2021). אימות סבא"א מוגבל להסכם הפיקוח המקיף (CSA); הסוכנות יזמה חקירות מעמיקות (למשל חקירות 2019-2022) להערכת פעילות לא מוצהרת בעבר.

סבא"א בוחנת מעת לעת את ביצועיה של איראן. מועצת הנגידים אישרה שוב ושוב כי נכונותה של איראן ליישם את הפרוטוקול הנוסף "תבנה אמון" בתוכנית הגרעין שלה[3]. לעומת זאת, איראן מפרשת את הביקורות כפגיעה בריבונותה ובביטחונה האסטרטגי. כיום, ללא פרוטוקול נוסף מאושרר, כל ביקורת נוספת מעבר להסכם הפיקוח המקיף (CSA) תלויה עדיין בהסכמת איראן או בהסכם מדיני חדש.

בפועל, משטר הפרוטוקול הנוסף שימש כמבחן לקמוס לשקיפותה של איראן. כאשר איראן משתפת פעולה עם הפרוטוקול הנוסף (כפי שהיה בתחילת שנות ה-2000 ובשנים 2016-2021), סבא"א יכולה לספק הבטחה בינלאומית לכוונות שלום. כאשר איראן עוצרת את פעולות הפרוטוקול הנוסף, משטר הפיקוח חוזר למסגרת הצרה יותר של הסכם הפיקוח המקיף (CSA), מה שמגדיל את האפשרות שפעילויות לא מוצהרות לא יתגלו. המאזן המשפטי – זכותה הוולונטרית של איראן לחתום על הפרוטוקול הנוסף או לפרוש ממנו לעומת דרישת הקהילה הבינלאומית לאימות מקסימלי – נותר בלתי פתור. כל פתרון בר קיימא ידרוש מאיראן לאשרר את הפרוטוקול הנוסף או להגיע להסכם אחר (כגון פרוטוקול פיקוח משופר) המקובל על כל הצדדים.

3. דוחות סבא"א ואי-ציות מתועד

מאז 2002, סבא"א תיעדה שוב ושוב הפרות של איראן בתחום הפיקוח ושאלות פתוחות. חקירות הסוכנות החלו כאשר איראן, תחת לחץ מערבי, חשפה כי בנתה בחשאי מפעלי העשרה בנתנז ומפעל מים כבדים באראק. בשנת 2003, סבא"א שלחה צוותי פיקוח לאיראן. דוח פיקוח של סבא"א מנובמבר 2003 (GOV/2003/75) זיהה אי-התאמות בהצהרות איראן, כולל רכיבי צנטריפוגות לא מוצהרים ופעילויות המרת אורניום. דוח זה הגיע למסקנה כי איראן "לא עמדה בהתחייבותה לשתף פעולה עם הסוכנות"[33]. מועצת הנגידים של סבא"א אימצה החלטה ב-26 בנובמבר 2003 בדרישה להבהרה מלאה[33].

במהלך השנים הבאות, פרסמה סבא"א עשרות דוחות פומביים ותדרוכים למועצת הנגידים בנוגע לתוכנית הגרעין של איראן. בין יוני 2003 לספטמבר 2010, פרסמה סבא"א כ-30 דוחות רבעוניים על איראן. דוחות אלו תיעדו (בין היתר) גילוי של חומר רדיואקטיבי לא מוצהר בדגימות סביבתיות, הודעות מאוחרות של איראן על מתקנים חדשים, ועבודתה של איראן על אשכולות צנטריפוגות הרבה מעבר לצרכיה המוצהרים. לדוגמה, עד 2005 החלה איראן להתקין אלפי צנטריפוגות בנתנז למרות שהצהירה רק על מפעל פיילוט; הדבר נחשף במסמכי מועצת הנגידים של סבא"א[3]. אי-השעיית תוכנית ההעשרה של איראן, כפי שנדרש בהמלצות קודמות של מועצת הנגידים של סבא"א ובהחלטות האו"ם, צוינה שוב ושוב.

בסוף 2005, מצאה מועצת הנגידים של סבא"א כי איראן "אינה מצייתת" להתחייבויותיה בנושא הפיקוח ודיווחה על הנושא למועצת הביטחון של האו"ם[4]. הדבר הוביל להחלטה 1696 של מועצת הביטחון (2006) שדרשה הפסקת ההעשרה (סעיף 4). למרות זאת, סבא"א המשיכה לציין הפרות איראניות. בספטמבר 2009 ובתחילת 2010 דיווחה הסוכנות על גילוי צנטריפוגות באתר פורדו (שנבנה בתוך הר), שאיראן הודתה בו אך טענה כי יהיה מיועד למחקר. היא גם מצאה מכונות העשרה מתוחכמות (דגמי IR-2, IR-4, IR-6) בשלבי מחקר ופיתוח, החורגות מהסוגים המותרים במסגרת גישת הפיקוח שלה.

נקודת מפנה הגיעה בדצמבר 2010 כאשר סבא"א אישרה כי איראן בנתה מפעל העשרה סודי בקום מבלי להודיע לסוכנות. דוח מועצת הנגידים מפברואר 2011 קבע כי איראן "בנתה מתקן העשרה בקום תוך הפרה של התחייבויותיה להשעות את כל הפעילויות הקשורות להעשרה"[10]. הדבר אושר בהחלטה 1929 (2010) של מועצת הביטחון של האו"ם[10]. סבא"א גם הביעה שוב ושוב דאגה מאי-שיתוף הפעולה של איראן בנוגע ל"ממדים צבאיים אפשריים" (PMD) של תוכניתה: מחקרים לכאורה על פיתוח נשק פורטו בנספחים סודיים מרובים לדוחות סבא"א בין השנים 2008 ו-2011. כאשר איראן מנעה מידע על ניסויים קודמים, מועצת הנגידים התעמתה עם איראן בנובמבר 2011 אך לא ניתן היה להסיק מסקנות חדשות באופן פומבי.

במהלך השנים 2007-2015, הוציאה מועצת הנגידים של סבא"א החלטות עוקבות המתעדות את אי-הציות של איראן. החלטות אלו, שאומצו במסגרת סעיף XII.C לאמנת סבא"א, "מצאו כי הכשלים וההפרות הרבות של איראן בהתחייבויותיה לציית להסכם הפיקוח של ה-NPT" מהווים אי-ציות[3]. דוגמאות כללו הסתרת מחקר ופיתוח של העשרת אורניום על ידי איראן והיעדר הצהרה על ציוד הקשור לגרעין. המועצה "הצטערה" על הפרות אלו ודחקה באיראן לפתור אותן. הפעילויות הלא-מוצהרות נעו ממחקר ופיתוח סודיים על צנטריפוגות מתקדמות ועד לעבודה על מנגנוני הפעלה של נשק גרעיני.

בסוף 2015, לאחר חתימת תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA), סיפקה איראן לבסוף הסברים ומסמכים על עבודתה הגרעינית בעבר. דוח של סבא"א מדצמבר 2015 (שנדרש על ידי ה-JCPOA) הגיע למסקנה שאיראן ביצעה "מגוון פעילויות רלוונטיות לפיתוח מתקן נפץ גרעיני… לפני סוף 2003 כמאמץ מתואם"[16]. הוא לא מצא "אינדיקציות אמינות" לכך שפעילות צבאית כלשהי התרחשה לאחר 2009[16]. הערכה זו (אף על פי שהייתה חלקית בפרטים) סיפקה את סבא"א מספיק כדי לסגור את חקירות ה-PMD שלה[16], ומועצת הנגידים אימצה החלטה בדצמבר 2015 שסיימה רשמית את החקירות הללו.

מאז 2016, סבא"א מיישמת את תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA). דוחותיה הרבעוניים של הסוכנות למועצת הנגידים ציינו בקביעות את עמידתה של איראן במגבלות הגרעיניות שלה (למשל, מלאי אורניום מתחת לתקרה, מספרי צנטריפוגות לפי ה-JCPOA) והיעדר תוספות חשאיות. סבא"א אישרה כי איראן צמצמה את האורניום המועשר בדרגה נמוכה שלה והפסיקה מחקר העשרה חדש כפי שסוכם. עם הגישה המורחבת שלה (כולל ניטור רציף של אולמות צנטריפוגות באמצעות מצלמות), אימתה הסוכנות שוב ושוב כי "ההתחייבויות הקשורות לגרעין" של איראן מקוימות[4].

עם זאת, במאי 2018, פרישת ארה"ב מתוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA) הובילה את איראן להתחיל לצמצם את ציותה. איראן הגבירה את ההעשרה, התקינה צנטריפוגות חדשות והפחיתה את השקיפות. מועצת הנגידים של סבא"א המשיכה לדווח על התפתחויות אלה באופן חסוי ובצורה ציבורית מצטברת. יש לציין כי באמצע 2019 אישרה הסוכנות כי לא הייתה הסטה של חומר מוצהר לנשק; באוגוסט 2020 היא מצאה כי מלאי איראן גדל אך כולו תחת פיקוח; ובנובמבר 2020 דיווחה על נוכחות מפקחים מופחתת לאחר שאיראן הגבילה את הגישה תחת חוקים חדשים.

משנת 2018 ואילך, סבא"א ביצעה גם חקירות המשך של תוכנית איראן מלפני 2003. בשנים 2019-2020 ביקרו פקחים באתרים צבאיים לשעבר לכאורה (טהראן, וראמין, טורקוזאבאד). דגימות סביבתיות מצאו עקבות אורניום בשניים מהם, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם השימוש האזרחי המוצהר. במאי 2023 דיווחה סבא"א כי אין לה עוד שאלות בנוגע לאתר אחד אך היא עדיין מבקשת הסבר לגבי האורניום בטורקוזאבאד ובוראמין[25]. ממצאים אלה מצביעים על כך שלאיראן עדיין יש נושאים טכניים להבהיר במסגרת הסכמי הפיקוח הקיימים שלה (יש לציין, התחייבויות הפיקוח של איראן במסגרת הסכם הפיקוח המקיף (CSA) מעולם לא הופסקו).

לסיכום, התיעוד הנרחב של סבא"א מצייר תמונה של אי-ציות איראני לסירוגין, שאחריו שיתוף פעולה חלקי. הסוכנות דיווחה על הסתרת פעילויות מצד איראן ותשובות איטיות, שהגיעו לשיאן בממצאים רשמיים של אי-ציות[4][10] עד סוף 2015. לאחר יישום ה-JCPOA, הציות השתפר ותיק ה-PMD נסגר[16]. בשנים האחרונות, נסיגתה של איראן גרמה לבדיקה נוספת של סבא"א, אם כי לא פורסם ממצא רשמי חדש של אי-ציות. לאורך כל הדרך, כל דוח של סבא"א היה מסמך משפטי המסתמך על הסכם הפיקוח של איראן במסגרת ה-NPT. על ידי אישור חוזר ונשנה של חסרונותיה של איראן ומתן נתונים, סיפקה הסוכנות את הבסיס האובייקטיבי לתגובות בינלאומיות (ראה סעיף 4). מבחינה משפטית, דוחות סבא"א משמשים כרישומים סמכותיים לאופן שבו תוכניתה של איראן התקיימה עם התחייבויותיה. כל טענה איראנית ל"ציות" חייבת להימדד מול הנתונים שנאספו על ידי סבא"א – אשר בעבר הייתה ברורה לגבי הפרותיה של איראן וכיצד לתקן אותן.

4. החלטות מועצת הביטחון של האו"ם ומשקלן המשפטי

בעקבות ממצא אי-הציות של מועצת הנגידים של סבא"א בשנת 2005, התערבה מועצת הביטחון של האו"ם. היא אימצה סדרה של החלטות מכוח פרק VII (1696, 1737, 1747, 1803, 1835, 1929) שדרשו מאיראן להשעות את פעילות ההעשרה שלה והטילו סנקציות הולכות ומחריפות. כל החלטה הסתמכה על סמכויות המועצה מכוח פרק VII ובכך הפכה למחייבת לכל חברות האו"ם על פי סעיף 25 למגילה[11][12]. ביחד, הן הפכו את הסוגיה הגרעינית למשטר משפטי בינלאומי.

החלטות מפתח:

החלטת מועצת הביטחון 1696 (2006)

דרשה מאיראן להשעות את כל הפעילויות הקשורות להעשרה ולעיבוד מחדש עד 31 באוגוסט 2006, או שתעמוד בפני סנקציות[5]. ההחלטה, שאומצה במסגרת פרק VII, סימנה את הדרישה הראשונה של האו"ם (בהתבסס על ראיות סבא"א) להפסקת ההעשרה.

החלטת מועצת הביטחון 1737 (2006)

אומצה פה אחד ב-23 בדצמבר 2006, היא חייבה את איראן להשעות את פרויקטי ההעשרה והמים הכבדים, והקפיאה נכסים של גופים הקשורים להפצה[6]. היא גם אסרה על ייצוא לאיראן של כל פריט שימושי לתוכניות גרעיניות/טילים.

החלטת מועצת הביטחון 1747 (2007)

הטילה אמברגו נשק דו-כיווני (האוסר על ייצוא נשק איראני) ואיסורי נסיעה על אנשים הקשורים לפיתוח גרעיני/טילים[7]. היא "אישרה את החלטתה שאיראן צריכה… להשעות את כל ההעשרה" ללא דיחוי[7].

החלטת מועצת הביטחון 1803 (2008)

החמירה עוד יותר את ההגבלות (בנקאות, סחר) על איראן בגין התעלמות מהחלטות קודמות. היא חזרה על הדרישה להשעיית ההעשרה[8] ודרשה ערנות בנוגע לייצוא שעלול לסייע להפצה.

החלטת מועצת הביטחון 1835 (2008)

אישרה מחדש את כל ההחלטות הקודמות (1696, 1737, 1747, 1803) ו"דרשה מאיראן לציית באופן מלא להתחייבויותיה"[9]. אף על פי שזו הייתה הרחבה של צעדים קיימים, היא השאירה אותם בתוקף.

החלטת מועצת הביטחון 1929 (2010)

הטילה סנקציות חדשות על ניסויי הטילים של איראן וחידוש ההעשרה. היא אסרה על איראן לרכוש טכנולוגיה גרעינית וטילית בחו"ל, החמירה את אמברגו הנשק (אסרה על יבוא טנקים, מטוסים, טילים וכו'[10]), והקפיאה נכסים נוספים של חברות הגנה איראניות. המועצה קבעה שוב כי איראן "לא השיגה השעיה מלאה ומתמשכת" של ההעשרה כנדרש[10], ובכך חיזקה את הפרת איראן במסגרת פרק VII.

כל ההחלטות הללו אומצו במסגרת סעיף 41 (אמצעים שאינם כוחניים) לפרק VII, מה שהעניק להן תוקף משפטי מחייב[5][12]. על פי סעיף 25, כל חבר באו"ם "מסכים לקבל ולבצע" את החלטות המועצה. בית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) אישר כי סעיף 25 אינו מוגבל לפעולות מכוח פרק VII, אלא כולל את כל "החלטות" המועצה שהתקבלו כדין[12]. לפיכך, איראן וכל המדינות היו מחויבות משפטית לציית להנחיות אלה. בפועל, משמעות הדבר הייתה שחברות האו"ם נאלצו לאכוף הקפאת נכסים ובקרות יצוא על איראן, ואיראן הייתה מחויבת להיענות לדרישות ההשעיה או להסתכן בצעדים נוספים.

לאחר ההכרזה על ההסכם הגרעיני משנת 2015 (JCPOA), החלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם אישרה את ההסכם. החלטה 2231, שאומצה ב-20 ביולי 2015, סיימה את פרק ההחלטות העונשיות (1696–1929) ו"הזכירה" את התחייבויות ה-JCPOA[11][11]. סעיף 11 של החלטה 2231 כלל מנגנון "סנאפבק" מובנה: אם משתתף כלשהו ב-JCPOA סבר שאיראן אינה עומדת בהתחייבויותיה, אותה מדינה יכלה להודיע למועצה להטיל מחדש את כל הסנקציות הקודמות. החלטות המועצה במסגרת החלטה 2231 מחייבות גם הן על פי סעיף 25[11]. בפרט, סעיף 11 יצר מסלול מהיר להחזרת משטר פרק VII במידת הצורך.

באופן קריטי, החלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם קבעה גם תאריכי סיום/שקיעה להגבלות מסוימות. היא קבעה כי, בהיעדר "סנאפבק", כל הוראות פרק VII הקודמות בנושא הגרעין של איראן יפסיקו להיות בתוקף ב"יום המעבר" (8 שנים מיום האימוץ – 18 באוקטובר 2023)[11][20]. יש לציין כי אמברגו הנשק הקונבנציונלי של האו"ם פג 5 שנים לאחר יום אימוץ ה-JCPOA (18 באוקטובר 2020)[21]. לאחר יום המעבר, לא נותרו בתוקף סנקציות של האו"ם על תוכנית הגרעין של איראן או על פעילויות הטילים שלה[11][20]. לפיכך, החלטה 2231 של מועצת הביטחون של האו"ם יצרה מסלול משפטי ("סנאפבק") אך גם שקיעה לפרק הסנקציות של האו"ם על איראן.

משקל משפטי: אופיין המחייב של החלטות אלה נשען על מגילת האו"ם. על ידי אישור ה-JCPOA בהחלטה 2231, הפכה מועצת הביטחון אותו לחלק מהמשפט הבינלאומי בעל תוקף של פרק VII[11][12]. כל המדינות מחויבות משפטית "לקבל ולבצע" החלטות אלה[11]. כל מדינה חברה באו"ם המסרבת ליישמן (למשל, על ידי התחמקות מהקפאת נכסים) תפר את המגילה. בית הדין הבינלאומי לצדק ציין כי סעיף 25 מחייב מדינות לציית ל"החלטות" המועצה כל עוד הן מתקבלות בהתאם למגילה[12]. בקיצור, מועצת הביטחון של האו"ם פעלה בסמכות משפטית מלאה לאכוף את ה-NPT ואת פיקוח סבא"א באמצעות החלטותיה בנושא איראן. איראן עצמה הכירה במשקל המשפטי של תהליך זה על ידי הסכמתה בסופו של דבר להשעות חלקים מתוכניתה תחת דרישת האו"ם וסבא"א – אם כי במחאה על ריבונות (ראה סעיף 13).

לפיכך, תפקידה של מועצת הביטחון היה محوري. החלטותיה, שהתבססו על ממצאי סבא"א, הפכו את הסכסוך הגרעיני מעניין דו-צדדי גרידא לחוק גלובלי מחייב. האתגר של איראן – שדרישות כאלה פוגעות בזכויותיה הריבוניות – מתקזז על ידי העובדה שאיראן קיבלה מרצון את ה-NPT (ולפיכך את פיקוח מועצת הביטחון על פי סעיף III) ועל ידי המנדט של האמנה לשלום עולמי. בפועל, בין אם תחת צו של מועצת הביטחון של האו"ם ובין אם כחלק ממסגרת החלטה 2231 של מועצת הביטחון, פעילויותיה הגרעיניות של איראן נשלטו על ידי סדרה של החלטות מחייבות מבחינה משפטית.

5. המסגרת המשפטית של תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA)

תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA) היא ההסכם הפוליטי משנת 2015 (לא אמנה) שהושג בין איראן לבין P5+1 (ארה"ב, בריטניה, צרפת, רוסיה, סין + גרמניה) לפתרון הסכסוך הגרעיני. בעוד שה-JCPOA עצמה אינה אמנה מחייבת מבחינה משפטית, היא קיבלה תוקף בינלאומי באמצעות החלטה 2231 (2015) של מועצת הביטחון של האו"ם[11][11]. המועצה "אישרה" את ה-JCPOA וקראה לצדדים בה ליישם אותה. הוראות מפתח של ה-JCPOA הוכנסו לנספחי מועצת הביטחון של האו"ם והפכו לחלק ממסגרת החלטה 2231.

במסגרת ה-JCPOA, הסכימה איראן למגבלות מחמירות על תוכנית הגרעין שלה לתקופות מוגדרות. נספח I ל-JCPOA (התחייבויות הקשורות לגרעין) הגביל את מלאי האורניום המועשר של איראן ל-300 ק"ג של UF₆ בשיעור 3.67%, צמצם את הצנטריפוגות המותקנות שלה לכ-5,000 מכונות IR-1 (מכ-19,000) למשך 10 שנים, ואסר על העשרה מעל 3.67% ללא הגבלת זמן. איראן גם הסכימה לפרק או להסב את כור המים הכבדים באראק לתכנון בעל הספק נמוך יותר כדי למנוע ייצור פלוטוניום. ה-JCPOA כלל ניטור מוגבר, כולל מעקב של סבא"א אחר אולמות צנטריפוגות ופיקוח רציף על אתרים נבחרים. רוב המגבלות הגרעיניות הללו נקבעו ל-10-15 שנים (מה שמכונה סעיפי "שקיעה") לפני שיתבטלו בהדרגה, ולאחר מכן איראן תהיה מחויבת רק להתחייבויותיה המקוריות על פי ה-NPT.

לוח הזמנים ליישום ההסכם נשלט על ידי אבני דרך (נספח V להחלטה 2231). יום האימוץ (14 ביולי 2015) היה היום שבו אושר ההסכם. יום היישום (16 בינואר 2016) התרחש לאחר שסבא"א אימתה כי איראן עמדה בצעדים ראשוניים (למשל, דילול אורניום מועשר ב-20%). ביום היישום, הוסרו סנקציות האו"ם הקשורות לגרעין (וסנקציות רבות של ארה"ב/האיחוד האירופי), ואיראן חידשה סחר גרעיני מוגבל. אבן דרך נוספת, יום המעבר (שהושג ב-18 באוקטובר 2023), סימנה את פקיעת כל מגבלות הגרעין של ה-JCPOA/מועצת הביטחון של האו"ם.

מבחינה משפטית, החלטה 2231 הפכה את התחייבויות איראן במסגרת ה-JCPOA למחייבות עבורה ועבור חברות אחרות במועצת הביטחון של האו"ם. מועצת הביטחון קבעה בהחלטה 2231 כי על כל "המדינות החברות" ליישם את ה-JCPOA. סעיף 25 של החלטה 2231 חזר והדגיש כי "על המדינות החברות לקבל ולבצע את החלטות המועצה"[11] (סעיף 25 למגילה). סעיף 11 יצר מנגנון ליישוב סכסוכים: אם איראן או צד אחר סברו כי קיים "אי-ביצוע משמעותי", הם יכלו להפנות את הנושא לוועדה משותפת או למועצת הביטחון של האו"ם ליישובו. יש לציין כי סעיף ה"סנאפבק" בהחלטה 2231 מאפשר לכל משתתף ב-JCPOA לבקש ממועצת הביטחון של האו"ם להחזיר את כל הסנקציות שהוסרו על ידי החלטה 2231.

בפועל, המסגרת המשפטית שילבה את משפט האו"ם והמשפט המקומי. ה-JCPOA עצמו (יחד עם ויתורים נשיאותיים אמריקאיים ותקנות האיחוד האירופי) עיצב את האופן שבו כל צד יישם את ההסכם. עבור איראן, התחייבויותיה הבינלאומיות על פי החלטה 2231 חייבו אותה לציית למגבלות הגרעיניות ולאמצעי הפיקוח המוגברים שעליהם הסכימה. דוח מועצת הנגידים של סבא"א מדצמבר 2015 אישר כי חשיפתה המוגבלת של איראן (בנוגע לעבודות פיתוח נשק בעבר) הספיקה כדי לאפשר את סגירת חקירות הסוכנות, מה שהיה תנאי מוקדם ליישום ה-JCPOA[16].

האיחוד האירופי וארה"ב יצרו מכשירים משפטיים לאומיים לאכיפת ה-JCPOA. לדוגמה, האיחוד האירופי אימץ תקנות להסרת הסנקציות הקשורות לגרעין ביום היישום (ינואר 2016) תוך שמירה על אלה הקשורות לטרור. "הערת מידע" של האיחוד האירופי הבטיחה כי בנקים אירופיים יוכלו לנהל עסקים מוגבלים עם איראן[31]. באופן דומה, ארה"ב הוציאה תזכיר נשיאותי וצווים ביצועיים לוותר על סנקציות מסוימות בכפוף לציות. למהלכים אלה הייתה השפעה משפטית מקומית בתוך האיחוד האירופי/ארה"ב, אך הם שיקפו את התוכנית הבינלאומית במסגרת החלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם.

לסיכום, המבנה המשפטי של ה-JCPOA היה כפול: מבחינה פוליטית הוא היה הסכם, אך מבחינה משפטית הוא היה משולב בהחלטת או"ם (2231), מה שהעניק לו סמכות מכוח פרק VII. ההחלטה ונספחיה תרגמו את הוראות ה-JCPOA להתחייבויות מחייבות עבור חברות האו"ם. לפיכך, איראן התחייבה על פי המשפט הבינלאומי (באמצעות החלטה 2231) לפעולות גרעיניות ספציפיות למשך זמן מוגדר, עם גישה מוגברת של סבא"א. בתמורה, חברות אחרות במועצת הביטחון התחייבו להסיר את סנקציות האו"ם ולהימנע מעונשים גרעיניים חדשים. המסגרת גם צפתה "סנאפבק" (החזרת סנקציות) ו"שקיעות". כאשר ארה"ב פרשה בשנת 2018 (על פי החוק המקומי), היא הטילה מחדש את סנקציות ארה"ב; עם זאת, פעולות ארה"ב אלה היו מחוץ למסגרת האו"ם והפכו לנושא למחלוקת משפטית בבית הדין הבינלאומי לצדק (סעיף 11).

בסך הכל, ה-JCPOA נמצא בצומת של משפט האו"ם (2231) והמשפט הלאומי (הסרת סנקציות על ידי האיחוד האירופי/ארה"ב). הוא יוצא דופן בכך שהוא ניתן לאכיפה על ידי מנדט של האו"ם אך מסתמך על צעדים מקומיים ליישום. הארכיטקטורה המשפטית שלו ביקשה לחייב את תוכנית הגרעין של איראן במגבלות זמן קשות ובאימות, תוך מתן הקלה לאיראן בהתאם לאמות מידה אלה[11]. האמנה המשפטית שהתקבלה (2231) וההבטחות הפוליטיות היו פשרה מורכבת: המגבלות הגרעיניות האינטנסיביות של איראן עוגנו משפטית בחוק מועצת הביטחון של האו"ם, וההתחייבות ההדדית להסיר סנקציות הפכה לאכיפה משפטית באמצעות מערכת האו"ם.

6. מנגנון "סנאפבק" וסעיפי "שקיעה"

החלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם (2015) כללה מנגנון "סנאפבק" (snapback mechanism) מובנה להגנה מפני הפרות. סעיף 11 קובע כי כל משתתף ב-JCPOA רשאי לטעון ל"אי-ביצוע משמעותי" מצד איראן. אם יועלה הנושא, הוא יועבר תחילה לוועדה המשותפת שהוקמה במסגרת ה-JCPOA ולאחר מכן למועצת הביטחון. באופן מכריע, לא ניתן להטיל וטו על החלטה במועצה להמשיך בהסרת הסנקציות – מה שאומר שאם צד אחד מצביע "לא", כל הסנקציות הקודמות חוזרות אוטומטית לתוקף. מנגנון זה נועד לחייב אפילו את ארה"ב הפורשת: ההחלטה קובעת כי גם לאחר הסרת הסנקציות, ניתן להחזיר במהירות את מסגרת הסנקציות של האו"ם על ידי כל משתתף. בפועל, ארה"ב ניסתה להפעיל "סנאפבק" כזה בספטמבר 2020 לאחר פרישתה ב-2018. עם זאת, המשתתפים המובילים האחרים (בריטניה, צרפת, גרמניה) התנגדו, בטענה שמכיוון שארה"ב פרשה מההסכם היא אינה יכולה עוד להפעיל "סנאפבק"[28]. חוקיות הדבר נותרה שנויה במחלוקת: ארה"ב טוענת שזכויותיה על פי החלטה 2231 נמשכות, בעוד שה-E3 טוענות שרק משתתפי JCPOA בתום לב רשאים ליזום "סנאפבק"[28]. התוצאה הייתה שלא התקבלה החלטה חדשה של מועצת הביטחון של האו"ם, וטענות ארה"ב להחזיר את כל הסנקציות שהוסרו לא התקבלו על ידי רוב חברות האו"ם.

סעיפי שקיעה ב-JCPOA ובהחלטה 2231 קבעו תוחלת חיים קבועה להתחייבויות. על פי החלטה 2231, ההגבלות המחמירות ביותר הקשורות לגרעין היו אמורות לפוג ביום המעבר – המוגדר כ-8 שנים לאחר יום האימוץ (18 באוקטובר 2023)[20][20]. בנקודה זו, כל התחייבויות פרק VII הקשורות לתוכנית הגרעין של איראן מפסיקות להיות בתוקף (אלא אם כן התערב מנגנון ה"סנאפבק"). במקביל, אמברגו הנשק הקונבנציונלי של האו"ם נקבע להימשך 5 שנים בלבד (הוסר באוקטובר 2020)[21], ואיסור על טכנולוגיית טילים בליסטיים 8 שנים (אוקטובר 2023). בהתאם לכך, עם הגיע יום המעבר בשנת 2023, לאו"ם אין עוד סנקציות גרעיניות או טיליות נגד איראן (אם כי סנקציות פנימיות של ארה"ב/האיחוד האירופי נמשכות).

בתוך ה-JCPOA עצמו, למגבלות רבות היו גם תאריכי שקיעה. לדוגמה, מכסת האורניום של איראן של 300 ק"ג ו-5,060 צנטריפוגות IR-1 נמשכת 15 שנים, ולאחר מכן היא חופשית להגדיל את מאגריה ולפתח צנטריפוגות מתקדמות בכפוף לפיקוח NPT בלבד. מגבלות ההעשרה שלה פוקעות לאחר 10-15 שנים (הוראות שונות). הוראות שקיעה פנימיות אלה היו נקודת מחלוקת מרכזית: מבקרים אמריקאים ראו בהן ערובה לנתיב חופשי עתידי של איראן ליכולת גרעינית. איראן קיבלה אותן כפשרה, בהתחשב במשך הקלת הסנקציות.

במונחים משפטיים, סעיפי שקיעה אלה הם חלק מארכיטקטורת ה-JCPOA ולא מהמשפט הבינלאומי כשלעצמו. לאחר פקיעת הזמן, איראן לא תיחשב עוד כמפרה אם תפעל על פי זכויות ה-NPT. עם זאת, שילובה המלא של איראן במשטר אי-ההפצה העולמי עדיין ידרוש עמידה בתקני NPT/סבא"א הבסיסיים. חשוב לציין, גם לאחר השקיעה, כל פיתוח נשק איראני עתידי יפעיל שוב פעולה חדשה של המועצה במסגרת סעיף 41 או סעיף 99 למגילת האו"ם.

לבסוף, מלבד מועדי פקיעה ו"סנאפבק", החלטה 2231 יצרה גם פיקוח ארוך טווח: ועדת מועצת הביטחון של האו"ם (שהוקמה על ידי החלטה 2231) נשארת במקומה עד 10 שנים מיום האימוץ, כדי לפקח על יישום ההחלטה ולשקול אכיפת סנקציות[20]. לאחר מכן, מסתיימת אכיפת האו"ם הרשמית של צעדים הקשורים לגרעין.

לסיכום, התכנון המשפטי של החלטה 2231 איזן בין אכיפה לסגירה סופית. מנגנון ה"סנאפבק" העניק למשתתפים אמצעי מחייב מבחינה משפטית להפעיל מחדש סנקציות, תוך שמירה על הרתעה[28]. סעיפי ה"שקיעה" הבטיחו שכל צעדי פרק VII בנושא הגרעין של איראן יפוגו במועדם[20][21]. הדבר שיקף עסקה: איראן קיבלה על עצמה מגבלות מחמירות לזמן מוגבל, בעוד שהעולם הסכים להסיר סנקציות מחייבות לאחר מילוי ההתחייבויות וקביעת לוחות זמנים. מבחינה משפטית, ה"שקיעה" פירושה שבהיעדר הפרה, איראן תחזור למצב שהיה קיים לפני מגבלות מועצת הביטחון של האו"ם, בעוד שמנגנון ה"סנאפבק" הבטיח שבמקרה של הפרה, ניתן יהיה להחזיר מיד את משטר הסנקציות הקודם תחת אותה סמכות של פרק VII.

7. חוקיות והיקף משטרי הסנקציות

סנקציות האו"ם: החלטות מועצת הביטחון בנושא איראן יצרו משטר סנקציות מקיף במסגרת פרק VII. אמצעים מחייבים אלה מבוססים על מגילת האו"ם, המחייבת את כל החברות ליישמם[12][11]. מועצת הביטחון של האו"ם הורתה על הקפאת נכסים של אנשים וגופים מסוימים (למשל, רשתות הקשורות למשמרות המהפכה האיראניים), איסורי נסיעה ואיסורי יבוא/יצוא על סחורות הקשורות לגרעין ולטילים. לדוגמה, החלטה 1737 של מועצת הביטחון של האו"ם אסרה על מדינות להעביר "כל פריט, חומר, ציוד, סחורה וטכנולוגיה העלולים לתרום להעשרת איראן" או לפעילויותיה הטילאיות[6]. החלטות 1747 ו-1929 הרחיבו את האמברגו לנשק קונבנציונלי: על פי החלטה 1929, איראן לא יכלה לייבא או לייצא טנקים, מטוסי קרב, ספינות מלחמה, טילים מסוימים או טכנולוגיה קשורה[10][10]. בכל המקרים, מועצת הביטחון של האו"ם החליטה לאכוף את עמידתה של איראן בהתחייבויותיה לאי-הפצה.

מבחינה משפטית, לסנקציות אלה של האו"ם היה תוקף של משפט בינלאומי. הן אומצו במסגרת סעיפים 25 ו-41 למגילת האו"ם, ובית הדין הבינלאומי לצדק קבע כי "החלטות מועצת הביטחון" מחייבות את כל החברות[12]. במהותן, איראן הועמדה תחת סנקציות מכוח פרק VII – הסמכות המשפטית הגבוהה ביותר – שניתן היה להסירן רק בפעולה של המועצה (כפי שקרה בהחלטה 2231). במסגרת החלטות אלה, מדינות חברות נאלצו להעביר צעדים פנימיים (בקרות יצוא, הגבלות פיננסיות) כדי לאכוף את האיסורים. כל אי-ציות של מדינה (למשל, על ידי סחר בפריטים אסורים עם איראן) יהווה כשלעצמו הפרה של המשפט הבינלאומי כהפרה של התחייבויות המגילה.

סנקציות חד-צדדיות ומשניות: בנפרד מהאו"ם, מדינות בודדות (במיוחד ארה"ב והאיחוד האירופי) הטילו סנקציות משלהן על איראן. אלה אינן "משפט בינלאומי" במובן של מגילת האו"ם, אלא צעדים לאומיים בעלי השפעה חוץ-טריטוריאלית. ארה"ב, למשל, חוקקה חוקי סנקציות רבים נגד איראן (למשל, חוק הסנקציות על איראן, CAATSA, צווים ביצועיים שונים) המעניקים למשרד האוצר/OFAC סמכות להקפיא רכוש של גופים איראניים או כל אדם זר המנהל עסקים מסוימים עם איראן. האיחוד האירופי גם שמר על סנקציות משלו הקשורות לגרעין (עד 2016) ושומר על צעדים ממוקדים הקשורים לזכויות אדם או לטרור.

חוקיותן של סנקציות חוץ-טריטוריאליות שנויה במחלוקת. איראן מחתה על כך שסנקציות חד-צדדיות מפרות נורמות בינלאומיות של ריבונות וסחר חופשי. עם זאת, מדינות תומכות מצדיקות אותן כחוקיות על פי החוק הפנימי וכמותרות על פי סעיף 41(2)(ב) למגילת האו"ם אם אינן מאושרות על ידי האו"ם (שכן צעדים רבים של ארה"ב/האיחוד האירופי נועדו לקיים החלטות קודמות של מועצת הביטחון של האו"ם או לקדם מדיניות לאומית). במקרים מסוימים, איראן ערערה על סנקציות חד-צדדיות בבית הדין הבינלאומי (ראה סעיף 11).

היקף: סנקציות האו"ם שכוונו לתוכנית הגרעין של איראן היו גורפות: הן כיסו לא רק טכנולוגיות גרעיניות וטילים, אלא גם ערוצים פיננסיים, שילוח, ואפילו "כל נשק" (כאשר אמברגו נשק היה בתוקף). לדוגמה, החלטה 1747 של מועצת הביטחון של האו"ם אסרה על "כל העברת נשק" לאיראן או ממנה[7], מה שהיווה למעשה אמברגו נשק מקיף. מבחינה פיננסית, החלטות 1803 ו-1929 של מועצת הביטחון של האו"ם חייבו מדינות חברות להקפיא את נכסיהם של אנשים/ארגונים ספציפיים והגבירו את הפיקוח על בנקים ועסקאות איראניים. צעדים אלה היו "סנקציות חכמות" שהתמקדו במגזרים ואנשים אסטרטגיים.

סנקציות חד-צדדיות מגיעות לעתים קרובות אף רחוק יותר: סנקציות משניות של ארה"ב יכולות להעניש חברות לא-אמריקאיות על קניית נפט איראני או על עשיית עסקים עם מגזר האנרגיה או הבנקאות של איראן. "סנקציות משניות" אלה מוצדקות מבחינה פנימית ככלים להתמודדות עם שאיפותיה הגרעיניות של איראן (ומימון טרור), אך הן שנויות במחלוקת על פי המשפט הבינלאומי מכיוון שהן כופות ציות על ידי גופים במדינות שלישיות ללא מנדט מהאו"ם. האיחוד האירופי יישם "חוק חוסם" כדי להתמודד עם ההשפעה החוץ-טריטוריאלית של ארה"ב, אך רוב החברות העולמיות נמנעו מאיראן תחת איום של אובדן גישה לשווקים האמריקאיים.

חוקיות ההיקף: על פי חוק האו"ם, סנקציות מועצת הביטחון של האו"ם קשורות קשר הדוק לאיומים על השלום. המועצה קבעה כי תוכנית הגרעין של איראן "מהווה איום על השלום והביטחון הבינלאומיים" המצדיק פעולה מכוח פרק VII[9]. על פי סעיף 25, כל המדינות נאלצו לקבל סנקציות אלה. לשון המועצה עצמה הבהירה כי על החברות "ליישם" הקפאת נכסים ואיסורי יצוא. לפיכך, סנקציות האו"ם על תוכניות גרעיניות/טילים היו חוקיות ומחייבות לחלוטין.

לעומת זאת, משטרי הסנקציות של ארה"ב והאיחוד האירופי פועלים תחת חקיקה פנימית (למשל, 31 CFR §§560-561 עבור איראן). לגיטימיות צעדים אלה היא עניין לוויכוח בינלאומי: איראן וכמה משפטנים טוענים כי סנקציות משניות כבדות מפרות את המשפט הבינלאומי המנהגי (שוויון ריבוני, אי-התערבות). עם זאת, מעצמות גדולות רואות בדרך כלל סנקציות כלכליות כשימושים מותרים במדיניות כלכלית כאשר אינן אסורות על פי אמנה. יש לציין, בנכסים איראניים מסוימים (איראן נגד ארה"ב), בית הדין הבינלאומי מצא כי סנקציות אמריקאיות מסוימות (שהוטלו במסגרת הסכמי אלג'יר לאחר משבר בני הערובה ב-1979) אכן הפרו התחייבות על פי אמנה[24]. הדבר ממחיש כי, בהתאם להקשר, סנקציות עלולות להתנגש בהתחייבויות קודמות.

סיכום: סנקציות האו"ם על איראן היו ללא ספק חוקיות על פי מגילת האו"ם, הודות לסמכות פרק VII[12]. צעדים אלה – ממוקדים אך רחבי היקף – היו בסמכות המועצה לרסן איומי הפצה. סנקציות חד-צדדיות של ארה"ב/האיחוד האירופי, אף שהן משפיעות מבחינה פוליטית, אינן נושאות את אותה חוקיות בינלאומית; הן קיימות על פי החוק הלאומי ומסתמכות על אכיפה חוץ-טריטוריאלית. יחסי הגומלין בין שני המשטרים היו מורכבים: החלטות האו"ם קבעו את המסגרת המשפטית החיצונית, בעוד שסנקציות ארה"ב/האיחוד האירופי שימשו כלחץ נוסף. בסופו של דבר, כל הסנקציות נועדו לאלץ את איראן לציית להתחייבויותיה, אך רק לאלה המבוססות על פרק VII יש את הכוח המשפטי המובנה של המשפט הבינלאומי המחייב[12][11].

8. FATF, OFAC וסנקציות משניות כמכשירים משפטיים

מעבר לסנקציות רשמיות, נעשה שימוש בכלים פיננסיים נוספים. כוח המשימה הפיננסי (FATF) הוא גוף בינלאומי הנלחם בהלבנת הון ובמימון טרור. אף שאינו גוף מחוקק, FATF מפרסם המלצות מחייבות שמדינות משלבות בחוקיהן הפנימיים. איראן הוכנסה לרשימת "תחומי השיפוט בסיכון גבוה" של FATF בשנת 2009 ומאז שוב ושוב, מה שאומר שחברות "מיישמות בדיקת נאותות מוגברת" על עסקאות איראניות[28]. קריאות FATF אינן מנדטים של האו"ם, אך השפעתן משמעותית: בנקים ברחבי העולם מגבילים עסקים עם גופים איראניים כדי למנוע סיכונים מוניטיניים ורגולטוריים. באוקטובר 2019 ושוב בפברואר 2024, FATF דחק בחברות ליישם אמצעי נגד נגד איראן, וציין כי לאיראן עדיין יש ליקויים אסטרטגיים במאבק במימון טרור[28][28]. בינואר 2024, FATF חידשה רשמית את הקריאות לאמצעי נגד בשל כישלונה של איראן לחוקק חוקים נדרשים נגד מימון טרור[28]. פעולות FATF אלה משמעותן, בפועל, שמוסדות פיננסיים איראניים עומדים בפני הכללה כמעט מוחלטת ברשימה השחורה אלא אם כן איראן תעמוד במלואה בתקני FATF. לפיכך, FATF פועל כמכשיר מעין-משפטי המגביל את גישתה של איראן למימון עולמי, אף על פי שאינו התחייבות על פי אמנה.

משרד האוצר האמריקאי לבקרת נכסים זרים (OFAC) מנהל את הסנקציות האמריקאיות על איראן. באמצעות צווים נשיאותיים (למשל, EO 13846, 13876) ותקנות (31 C.F.R. Part 560), OFAC מייעד אנשים איראניים וחוסם עסקאות. הסנקציות של OFAC כוללות מה שמכונה סנקציות משניות: בנקים או חברות זרות המקיימים סחר מסוים עם איראן (במיוחד במגזרי הנפט, הספנות או הפיננסים) מסתכנים בניתוק מהמערכת הפיננסית האמריקאית. מבחינה משפטית, צעדים אלה הם חוק פנימי אמריקאי. איראן ואחרים טוענים כי סנקציות משניות חורגות מגבולותיהן בכך שהן כופות על מדינות שלישיות. תומכים, לעומת זאת, טוענים כי למדינות יש זכות להגדיר את התנאים שבהם יסחרו, תוך ציטוט ההישג החוץ-טריטוריאלי של סמכות השיפוט האמריקאית וחששות ביטחוניים.

לסיכום, מכשירים כמו המלצות FATF וסנקציות OFAC משלימים מאמצים משפטיים בינלאומיים. הכללתה של FATF ברשימת הסיכון הגבוה ואמצעי הנגד מחייבים למעשה את החברות באמצעות יישום חוקים פנימיים. סנקציות OFAC הן הפעלת כוח ריבוני של ארה"ב. בעוד שאלה אינם נובעים ממנדט של האו"ם, הם משמשים כמנופים רבי עוצמה בארסנל הדיפלומטי. איראן מצטטת אותם לעתים קרובות כדוגמאות לכפייה מצד מעצמות גדולות, אך מנקודת מבט משפטית הם נופלים תחת סמכות שיפוט לאומית או קביעת תקנים בינלאומיים, ולא תחת חוק הסנקציות של האו"ם. אף על פי כן, הם מהווים חלק מהמשטר הבינלאומי שאיראן חייבת לנווט בו כדי להשתתף בסחר העולמי.

9. פרשנויות סותרות להתחייבויות ה-NPT

איראן ו-P5+1 חלוקות מזה זמן רב על אופן פירוש ה-NPT. איראן מדגישה את סעיף IV, המכיר ב"זכות בלתי ניתנת לערעור" למחקר ושימוש גרעיני למטרות שלום[1]. טהרן טענה כי הדבר כולל העשרת אורניום על אדמתה. מומחים מערביים, לעומת זאת, טוענים כי זכויות סעיף IV מותנות באותו משפט עצמו "בהתאם לסעיפים I ו-II"[1][1] – כלומר איראן יכולה לפתח אנרגיה גרעינית אזרחית, אך רק אם היא מקפידה על עסקת אי-ההפצה. במילים אחרות, "זכות ההעשרה" של איראן חייבת להתממש תחת פיקוח ואינה יכולה לערער את האינטרסים הביטחוניים של צדדים אחרים.

סעיף II לאמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) מחייב בבירור מדינות שאינן גרעיניות שלא לייצר או לרכוש נשק גרעיני[1]. סעיף III מחייב אותן להחיל את פיקוח סבא"א על כל החומר הגרעיני[1]. ההעשרה החשאית של איראן הפרה את התחייבותה על פי סעיף III להצהיר על כל הפעילויות הגרעיניות. יתר על כן, סעיף II אוסר על סיוע לנשק גרעיני, כך שכל יכולת העשרה מעבר לצרכים אזרחיים העלתה חשד לקשר לנשק.

הדיון התמקד בשאלה האם הרחבת ההעשרה על ידי איראן היוותה מימוש לגיטימי של זכויותיה על פי סעיף IV. איראן מתעקשת כי היא פעלה למטרות שלום בלבד וכי התחייבויות אי-ההפצה אינן שוללות העשרה[1]. מבקרים טוענים כי לאחר ההסתרה המודה של איראן, לא ניתן לסמוך על זכויות העשרה בלתי מוגבלות, מכיוון שביטוי "הזכות הבלתי ניתנת לערעור" לא נועד להכשיר תוכניות סודיות הקשורות לנשק.

נקודה נוספת היא סעיף X (פרישה). איראן לא השתמשה בו, אך הוא משקף ריבונות: מדינה רשאית לצאת מה-NPT אם "האינטרסים העליונים" שלה נמצאים בסכנה, בהודעה מראש[1]. צפון קוריאה עשתה בדיוק את זה בשנת 2003, ומועצת הביטחון של האו"ם דחתה לאחר מכן את הפרישה כבלתי לגיטימית (החלטה 1718 של מועצת הביטחון של האו"ם דרשה מצפון קוריאה לחזור בה[19]). איראן יכולה תיאורטית לפרוש, אך על פי המשפט הבינלאומי היא עדיין חייבת לציית להתחייבויות עד שהפרישה תיכנס לתוקף. בפועל, אף צד אינו רוצה פרישה איראנית מה-NPT, שכן הדבר ישחרר את איראן מכל מגבלה משפטית, ויאיץ משבר.

לבסוף, סעיף VI (פירוק נשק) מצוטט לעתים קרובות על ידי תומכי איראן: איראן מציינת כי מדינות בעלות נשק גרעיני לא מילאו את התחייבויותיהן לפירוק נשק[1]. בעוד שסעיף VI הוא יותר שאיפתי ואינו ניתן לאכיפה ישירה נגד איראן, הוא מופיע ברטוריקה האיראנית כחלק מטיעון "עסקת האמנה": מדוע על מדינות שאינן גרעיניות לקבל מגבלות כאשר מדינות גרעיניות עדיין פורסות אלפי ראשי נפץ? הטיעון הנגדי הוא שסעיף VI הוא התחייבות כללית למדינות בעלות נשק גרעיני, ולא הצדקה להפצה על ידי אחרים.

לסיכום, השקפתה של איראן על ה-NPT נותנת עדיפות לסעיף IV ולריבונות לאומית, ומפרשת "זכות" לשימושים של שלום באופן רחב. פרשנות הקהילה הבינלאומית מדגישה את סעיפים II ו-III: כל פעילות גרעינית מותרת רק אם היא שקופה לחלוטין ושל שלום. המתח המשפטי נובע מכך שזכותו הבלתי ניתנת לערעור של סעיף IV קיימת לצד ההתחייבות לא להחזיק בנשק גרעיני[1][1]. שתי ההשקפות נובעות מאותו נוסח אמנה, אך ההבדל טמון באופן שבו הסעיפים מסודרים. עמדת ה-G-5+1 גברה בדרך כלל מבחינה משפטית: סבא"א ומועצת הביטחון של האו"ם התייחסו להעשרה הלא-מוצהרת של איראן כהפרת אמנה. התעקשותה של איראן על זכותה להעשיר אינה בלתי קבילה מבחינה משפטית כשלעצמה, אך עליה להתממש "בהתאם" להתחייבויות ה-NPT[1][1].

10. ניתוח השוואתי: עיראק, לוב וצפון קוריאה

עיראק: מקרה עיראק שונה באופן מהותי. עיראק של סדאם חוסיין לא הייתה חברה באמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) עד לאחר מלחמת המפרץ ב-1991 (עיראק הצטרפה ב-1969 אך התוכנית הייתה סודית ברובה). לאחר 1990, מועצת הביטחון של האו"ם (UNSC) העבירה החלטות (למשל, 687, 707) במסגרת פרק VII שדרשו מעיראק לחסל את כל כלי הנשק להשמדה המונית (WMD), כולל מתקנים גרעיניים, ולקבל פיקוח מלא של האו"ם. התחייבויות אלה נבעו מפלישת עיראק לכווית, ולא ישירות מה-NPT. לאחר הפלישה ב-2003, עיראק פורקה ברובה מנשק להשמדה המונית תחת כיבוש בהובלת ארה"ב. משפטנים מציינים כי משטר הפיקוח של עיראק (UNSCOM, מאוחר יותר UNMOVIC/סבא"א) היה ייחודי: לא היה זה מצב פיקוח רגיל של NPT, אלא אכיפה דמוית אמנה במנדט של מועצת הביטחון. אי-ההצהרה של עיראק על כל המתקנים הקשורים לגרעין הובילה לסנקציות ממושכות (החלטה 687 של מועצת הביטחון) ולפיקוח לאורך שנות ה-90. בקיצור, עיראק אולצה על ידי האו"ם (בשל מלחמה) לוותר על כל תוכניות נשק להשמדה המונית, ולא על ידי אמנה וולונטרית.

לוב: לוב הייתה חתומה על ה-NPT (מאז 1975) עם הסכם פיקוח משנת 1980. במשך עשרות שנים, לוב קיימה פרויקט נשק גרעיני סודי. בשנת 2003, קדאפי הסכים במפתיע לנטוש את תוכניות הנשק להשמדה המונית, והעביר צנטריפוגות ותוכניות למודיעין האמריקאי והבריטי. מנכ"ל סבא"א, אל-בראדעי, ציין כי תוכניתה של לוב הייתה "בשלבים ראשוניים מאוד" כאשר פורקה. בניגוד לאיראן, לוב ביקשה להסיר סנקציות בתמורה. לא נדרשה החלטה חדשה של מועצת הביטחון של האו"ם כדי לאלץ את לוב לציית; במקום זאת, סנקציות האו"ם (שהוטלו בעיקר מסיבות אחרות) הוסרו כאשר לוב שיתפה פעולה. מבחינה משפטית, מקרה לוב מצוטט לעתים קרובות כתקדים לאימות והקלת סנקציות. איראן מצביעה עליו לפעמים, בטענה שגם היא צריכה לקבל הקלה עבור שיתוף פעולה. הדעה הנגדית היא שלוב ויתרה על תוכניתה מרצון לאחר שנתפסה, בעוד שמעמדה של איראן נאכף על ידי סמכות האו"ם במסגרת פיקוח ה-NPT (והחלטות מאוחרות יותר).

קוריאה הצפונית (הרפובליקה הדמוקרטית העממית של קוריאה): הרפובליקה הדמוקרטית העממית של קוריאה (קוריאה הצפונית) הייתה צד לאמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) משנת 1985 ועד לפרישתה בשנת 2003. מצבה של קוריאה הצפונית מספק ניגוד בנושא הפרישה והאכיפה. קוריאה הצפונית מעולם לא צייתה במלואה לפיקוח וערכה ניסויים גרעיניים בשנת 2006. החלטה 1718 (2006) של מועצת הביטחון של האו"ם גינתה את הניסוי של קוריאה הצפונית והטילה סנקציות – היא אף דרשה שקוריאה הצפונית תבטל את פרישתה מה-NPT ותחזור לפיקוח[19]. במונחים משפטיים, מועצת הביטחון של האו"ם התייחסה לפרישה כבלתי לגיטימית וטענה להתחייבויות מתמשכות במסגרת ה-NPT. הדבר שונה מאיראן: מועצת הביטחון של האו"ם לא ניסתה להתייחס לפרישה איראנית פוטנציאלית כבטלה (אף שפרישה כזו תתקל בגינוי). מבחינה משפטית, ה-NPT אכן מאפשרת פרישה (בהודעה מוקדמת), אך כל טענת פרישה אינה פוטרת אוטומטית מדינה מהתחייבויות שנטלה על עצמה קודם לכן. ניסיונה של קוריאה הצפונית מראה שגם לאחר עזיבה לכאורה של ה-NPT, מדינה עשויה עדיין לעמוד בפני פעולה במסגרת פרק VII בגין פעילויות גרעיניות בלתי חוקיות.

לקחים וחוקיות: בכל שלושת המקרים, האו"ם או סבא"א נקטו צעדים יוצאי דופן לאכיפת נורמות אי-ההפצה. עיראק (אף שלא הייתה מחויבת ל-NPT באותה עת) וקוריאה הצפונית (כמדינה חתומה על ה-NPT) היו שתיהן נתונות למנדטים של פרק VII של מועצת הביטחון של האו"ם להפסקת תוכניות. לוב אולצה פחות על ידי חוק קשה ויותר על ידי חשיפה חשאית. בהשוואה, מקרה איראן הוא הקרוב ביותר למקרה של קוריאה הצפונית: שתיהן היו חברות ב-NPT עם תוכניות חשאיות חשודות. עם זאת, הבדלים מרכזיים נותרו: קוריאה הצפונית אכן פרשה (מבחינה טכנית), בעוד איראן נשארת ב-NPT; קוריאה הצפונית ביצעה ניסויים גרעיניים, בעוד איראן מצהירה על כוונות שלום; סין ורוסיה הטילו וטו על סנקציות נגד קוריאה הצפונית בשנת 2006, בעוד שהחלטות איראן עברו (למעט 1929).

מנקודת מבט משפטית, מקרים אלה ממחישים את גמישותו של משטר אי-ההפצה. מועצת הביטחון של האו"ם השתמשה שוב ושוב בפרק VII כדי לאכוף את נורמות ה-NPT נגד מדינות שאינן מצייתות (עיראק, קוריאה הצפונית) או כאלה עם שאיפות לנשק להשמדה המונית (לוב, אם כי לוב שיתפה פעולה מאוחר יותר). ההתחייבויות הבינלאומיות במסגרת ה-NPT מתחזקות אפוא על ידי סמכות המועצה. עם זאת, כל מקרה מראה גם מגבלות: פירוק הנשק הוולונטרי של לוב יכול היה להיות ממוסד כעסקה דיפלומטית, בעוד שעיראק וקוריאה הצפונית דרשו כפייה. מצבה של איראן הלך יותר בעקבות המודל העיראקי/קוריאני של אכיפה כפויה, אם כי באמצעות תהליכים משפטיים המושרשים ב-NPT ובממצאי סבא"א.

11. פנייה לבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ)

איראן בחנה פניות משפטיות נגד סנקציות וסכסוכים קשורים בבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ). יש לציין כי ב-14 ביולי 2015 – מיד לאחר אימוץ ה-JCPOA – הגישה איראן תביעה נגד ארה"ב במסגרת אמנת הידידות, היחסים הכלכליים והזכויות הקונסולריות משנת 1955. התלונה טענה כי סנקציות ארה"ב (שהושתתו מחדש לאחר 2018) הפרו את הוראות האמנה בדבר חופש המסחר והגנה על השקעות. ב-3 באוקטובר 2018, ה-ICJ ציין צעדים זמניים: הוא הורה לארה"ב להסיר מכשולים לייצוא "תרופות ומכשירים רפואיים", "מוצרי מזון וסחורות חקלאיות", וחלקי חילוף לתעופה אזרחית לאיראן[23]. הוא דרש מארה"ב להבטיח רישיונות רלוונטיים ולאפשר תשלומים עבור סחר הומניטרי כזה[23]. צעדים אלה הכירו בכך שהאינטרסים המסחריים הבסיסיים של איראן במסגרת האמנה (סעיפים 4-7 בנושא יחסים כלכליים) עלולים להיפגע מסנקציות. בית הדין הכיר בזכותה של איראן "להשתמש בבטחה בהכנסותיה מנפט" ליבוא רגיל, בכפוף לחריגות ביטחוניות של ארה"ב[23][23]. עם זאת, ה-ICJ לא הורה על הסרה רחבה יותר של סנקציות ארה"ב, והתמקד באופן צר בקטגוריות הומניטריות. תוצאה זמנית זו מראה כי איראן זכתה להצלחה מסוימת בטענת זכויות על פי אמנה לסחר מוגבל, אך לא לביטול משטר הסנקציות הכולל.

בשנת 2019 הסכימו איראן וארה"ב לייעל את ההליכים ביניהן בבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) על פי סעיף 78 לחוקת ה-ICJ. לבסוף, ב-30 במרץ 2023, הוציא ה-ICJ את פסק דינו הסופי בתיק אמנת הידידות[24][24]. בית הדין קבע כי סנקציות אמריקאיות מסוימות – במיוחד אלה שהוטלו ישירות על איראן לאחר 2018 – הפרו את זכויותיה של איראן על פי אמנת 1955 (בעיקר, הגנות כלכליות והשקעות). הוא הורה לארה"ב לשלם פיצויים לאיראן בגין "פגיעה בלתי סבירה" בזכויות חברות איראניות[24]. בית הדין סירב להסיר את כל הסנקציות, אך מצא כי הקפאת חלק מנכסי מדינה איראניים (בגין תביעות הקשורות לטרור) הייתה בלתי חוקית[24][24]. פסק דין זה הדגיש כי, אף על פי שארה"ב סיימה את האמנה בשנת 2018, התחייבויותיה על פי האמנה עדיין חלות על סנקציות מסוימות שננקטו קודם לכן.

מעבר לתיק אמנת 1955, איראן יכולה תיאורטית לפנות לבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) בנושאים משפטיים אחרים. עם זאת, האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) עצמה כוללת רק סעיף מעורפל ליישוב סכסוכים (סעיף III.3) המחייב הפניה למועצת הנגידים של סבא"א ולאחר מכן למועצת הביטחון של האו"ם; היא אינה מספקת סמכות שיפוט אוטומטית ל-ICJ. עקרון הגשת סכסוכים ל-ICJ (סעיף 36) הוא אופציונלי, וארה"ב לא קיבלה את סמכות השיפוט של ה-ICJ בתיקי NPT הקשורים אליה. לפיכך, הנתיב העיקרי של איראן ל-ICJ היה אמנת הידידות.

מצידה, גם ארה"ב פנתה לבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ). לאחר מתקפת הטילים של איראן על ישראל באוקטובר 2023, ביקשה ישראל מה-ICJ צעדים זמניים נגד איראן, בהסתמך על אמנות ישראל-איראן. (ל-ICJ אין עדיין החלטה ידועה לציבור.) בנוסף, ישראל ואחרות ביקשו פעולה של מועצת הביטחון או העצרת הכללית של האו"ם, אך תביעות ICJ בהקשר זה אינן ממופות (בדומה לניסיונות פלסטיניים).

לסיכום, פנייתה של איראן לבית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) הייתה מוגבלת אך סמלית. תיק אמנת הידידות משנת 2018 הוכיח כי אמנת השקעות דו-צדדית יכולה למתן את השפעת הסנקציות, לפחות לגבי סחורות הומניטריות[23]. פסק הדין הסופי משנת 2023 אף הטיל על ארה"ב אחריות לחלק מפעולות הסנקציות[24]. תוצאות אלה מראות כי דיני האמנות יכולים לספק בקרה על סנקציות חד-צדדיות, אף על פי שאינם מבטלים משטרי סנקציות פוליטיים. מלבד זאת, תביעותיה המשפטיות הבינלאומיות האחרות של איראן הוגשו דרך ערוצים דיפלומטיים וערוצי מועצת הביטחון של האו"ם ולא דרך תיקים חדשים ב-ICJ. ההצבה של פסקי הדין של ה-ICJ מול החלטות האו"ם מדגישה כיצד פורומים ומכשירים משפטיים שונים מתקשרים זה עם זה: איראן עשויה להפסיד בזירה הפוליטית אך מדי פעם לזכות בניצחונות צרים בתחום השיפוטי.

12. חוק הגרעין הפנימי של איראן לעומת התחייבויות בינלאומיות

המסגרת המשפטית הפנימית של איראן לפעילויות גרעיניות מגולמת בעיקר בחוקים ותקנות המסדירים את ארגון האנרגיה האטומית שלה. ארגון האנרגיה האטומית של איראן (AEOI) הוקם על פי חוק בשנת 1974 כרשות המובילה לפיתוח גרעיני[27]. על פי חוק משנת 1989 (שהוחלף מאוחר יותר בחוק האנרגיה האטומית משנת 2010), ה-AEOI אחראי על רישוי מתקנים גרעיניים, הסדרת בטיחות ופיקוח על מחקר גרעיני. במקביל, בשנת 1975 חוקקה איראן חוק המאשרר את ה-NPT ומחייב אותה לפיקוח סבא"א (חוק מס' 1702). עם הזמן, איראן חוקקה גם תקנות בנושא בקרת יצוא של פריטים גרעיניים ודו-שימושיים (למשל, צו משנת 1998 המחייב רישיונות לייצוא סחורות אסטרטגיות).

באופן כללי, החוק הפנימי האיראני הכיר בהתחייבויותיה הבינלאומיות. לדוגמה, הסכם הפיקוח של איראן (INFCIRC/214) אושר על ידי המג'לס (הפרלמנט). עם זאת, היו מתחים. בפברואר 2010, דווח כי איראן העבירה "חוק ארגון האנרגיה האטומית" כדי להעניק לסוכנות הגרעין שלה סמכויות רחבות יותר ולהגביל את זכויות הפיקוח; חוק זה יקשה על פקחים זרים לגשת לאתרים מעבר לאלה המוצהרים[27]. באופן משמעותי יותר, הפרלמנט האיראני אישר בדצמבר 2020 חוק "פעולה אסטרטגית להסרת סנקציות". חוק פנימי זה חייב את הממשלה להגביר את ההעשרה ולצמצם את הפיקוח הוולונטרי אם הסנקציות לא יוסרו במלואן. כפי שדווח, החוק דרש באופן ספציפי להעלות את העשרת האורניום ל-20% ולסיים את היישום הוולונטרי של הפרוטוקול הנוסף של סבא"א אם המערב לא יעמוד בהתחייבויותיו[27]. סעיף 6 לחוק חייב הפסקת "פיקוח מעבר לפיקוח סבא"א", כלומר ללא פרוטוקול נוסף או אמצעים נוספים אחרים[27]. בפועל, חוק זה אילץ את איראן לסגת מהוראות הנוספות של ה-JCPOA והשעה את הפרוטוקול הנוסף בפברואר 2021[27][27]. לפיכך, החוק הפנימי האיראני התנגש ישירות עם התחייבויותיה הבינלאומיות הוולונטריות הקודמות.

הניתוק נובע מריבונות: מחוקקים איראנים התעקשו כי בהיעדר ציות של אחרים לאמנה (כלומר, הסרת סנקציות אמריקאיות), איראן לא תציית לאמצעים שאינם מחייבים. מנקודת מבט משפטית גרידא, חוקים פנימיים אלה אינם מבטלים את התחייבויותיה הבינלאומיות המחייבות של איראן (למשל, הסכם הפיקוח המקיף שלה והתחייבויות ה-JCPOA). על פי המשפט הבינלאומי, אי-תקפותו של חוק פנימי כתירוץ מבוססת היטב: מדינה אינה יכולה לצטט את חוקיה הפנימיים כדי להצדיק אי-ביצוע אמנה. ואכן, החלטה 2231 מחייבת את איראן "לבצע" את התחייבויות ה-JCPOA שעליהן הסכימה, ללא קשר לחקיקה לאומית. לפיכך, חוק "הפעולה האסטרטגית" של איראן עצמה נתפס כהפרה של התחייבויותיה על פי ה-JCPOA/האו"ם, בדיוק כפי שסבא"א ומועצת הביטחון של האו"ם מתייחסות לחוקים פנימיים איראניים המעכבים פיקוח כהפרות של התחייבויותיה הבינלאומיות.

דוגמה נוספת: הפרלמנט האיראני העביר בשנת 2010 חוק לארגון מחדש של ה-AEOI וליצירת גוף רגולטורי גרעיני עצמאי (חוק ארגון האנרגיה האטומית משנת 2010). בעוד שחוק זה חיזק את הפיקוח הפנימי, מבקרים ציינו כי הוא עלול גם להחליש את השקיפות (שכן הוא הטיל פחות שליטה פרלמנטרית ישירה על סוכנויות גרעין). עד היום, לאיראן יש מעט חוקים המחייבים באופן ספציפי איסור על יצוא של פריטים גרעיניים רגישים, והיא מסתמכת במקום זאת על תקנות שלא יושמו. לעומת זאת, דרישות סבא"א (במסגרת הסכם הפיקוח שלה) מחייבות מבחינה בינלאומית, בעוד ש"חוק בקרת ההפצה הגרעינית" הפנימי של איראן (אם קיים) הוא ברובו שאיפתי.

לסיכום, חוק הגרעין הפנימי של איראן תומך בדרך כלל בפיתוח גרעיני אך לעתים קרובות מתנגש עם התחייבויות פיקוח בינלאומיות כאשר הלחצים הפוליטיים גוברים. בעוד שחוקי שנות ה-70/80 הבטיחו את יישום ה-NPT באופן פנימי, חקיקה מאוחרת יותר (כמו חוק 2020) ביקשה במפורש לבטל צעדים בינלאומיים וולונטריים. מבחינה משפטית, איראן נשארת מחויבת להסכמי ה-NPT/סבא"א שלה ולהחלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם ללא קשר לחוקים לאומיים. עם זאת, קיומם של חוקים סותרים מסבך את האכיפה: הוא מספק הצדקה פנימית לאי-ציות. סבא"א יכולה להתעקש רק על זכויות שנקבעו באמנה, ולא לבטל את החוק הפנימי של איראן. בסופו של דבר, לצורך עקביות עם התחייבויות בינלאומיות, איראן תצטרך לתקן את חוקיה כדי להתאים באופן מלא לדרישות סבא"א או לאשרר את הפרוטוקול הנוסף.

13. הצטלבות של משפט, ריבונות ודוקטרינת ביטחון לאומי

איראן ממסגרת את תוכנית הגרעין שלה בנרטיב של ריבונות לאומית וביטחון. פקידים איראנים טוענים בקביעות כי בניית מחזור דלק גרעיני היא מימוש לגיטימי של ריבונות המדינה ופיתוח טכנולוגי, בדומה לתוכניות אנרגיה של מדינות אחרות. עם זאת, מבחינה משפטית, לריבונות יש מגבלות על פי מגילת האו"ם: סעיף 2(7) אוסר על התערבות זרה בענייניה הפנימיים של מדינה, אך הוא אינו מחסן הפרות אמנה או הפרות של התחייבויות פרק VII. העיקר הוא שאיראן קיבלה מרצון מגבלות בינלאומיות (NPT, סבא"א, החלטות מועצת הביטחון של האו"ם). סעיף 25 למגילת האו"ם מבהיר כי "חברות האו"ם מסכימות לקבל ולבצע את החלטות מועצת הביטחון"[12]. בחוות דעתה המייעצת בנושא נמיביה, אישר בית הדין הבינלאומי לצדק כי החלטות מועצת הביטחון מחייבות את החברות ללא קשר לחוק הפנימי או לחששות ריבונות[12]. לפיכך, על פי המשפט הבינלאומי, ריבונותה של איראן אינה מגנה עליה מפני מילוי התחייבויותיה על פי אמנות והתחייבויות מועצת הביטחון של האו"ם.

איראן מצדיקה לעתים קרובות את ההעשרה על ידי הפנייה ל"זכותה הבלתי ניתנת לערעור" (סעיף IV ל-NPT) כעניין של כבוד לאומי וקידמה טכנולוגית[1]. לדעתה, הכחשת ההעשרה שקולה להכחשת פירות המדע המודרני מאיראן, מהם נהנות מדינות אחרות. עם זאת, מושג "הזכות" הזה ממותן על ידי הוראות אמנה אחרות. ה-NPT קובעת במפורש כי זכויות שלום כפופות לסעיפים I ו-II שלה[1][1]. לפיכך, מנקודת מבט משפטית, החלטותיה של איראן בנוגע לתוכנית הגרעין שלה מוגבלות על ידי התחייבויותיה. כאשר דוקטרינת הביטחון הלאומי של איראן מתנגשת עם התחייבויות אלה, המשפט הבינלאומי רואה את התחייבויות האמנה כגוברות, שכן איראן נכנסה אליהן מבחירתה הריבונית.

לעקרון "הביטחון הלאומי" עצמו יש מעמד מורכב במשפט הבינלאומי. מגילת האו"ם מכירה בזכותה הטבעית של מדינה להגנה עצמית במקרה של התקפה (סעיף 51), אך הדבר נוגע להתקפה מזוינת, ולא לפיתוח גרעיני בזמן שלום. איראן לא טענה כי התחייבויות ה-NPT או סבא"א מפרות זכות על פי סעיף 51; אלא, היא טוענת שמהות הריבונות כוללת החלטה על נתיב הפיתוח שלה. בכמה פורומים בינלאומיים (כמו העצרת הכללית של האו"ם), איראן ובעלות בריתה אכן אפיינו דרישות בינלאומיות כפגיעה באינטרסים הלאומיים שלה. אך גם כך, יש לממש את הריבונות באופן עקבי עם הסכמים בינלאומיים. לדוגמה, המנהיג העליון של איראן הוציא פתווה דתית נגד נשק גרעיני, ומסגר זאת כהתחייבות ריבונית העולה בקנה אחד עם ה-NPT. לעומת זאת, כאשר החוק האיראני מכתיב צעדים גרעיניים ספציפיים (סעיף 12), המשפט הבינלאומי רואה זאת ככפוף להתחייבויות רב-צדדיות.

סנקציות ו"סנאפבק" העלו גם דיונים בנושא ריבונות. איראן רואה בסנקציות רב-צדדיות הפרות עונשיות של זכויותיה. לעומת זאת, החלטות מועצת הביטחון של האו"ם רואות בתוכניתה של איראן איום, המצדיק מגבלות. המחלוקת בנושא ה"סנאפבק" (2020) הדגישה זאת: ה-E3 טענו כי צד שפרש (ארה"ב) אינו יכול להסתמך על הוראות האו"ם, ובכך שמרו על שלמות סמכות המועצה[28]. הדבר מדגיש כי במסגרת האו"ם, מעמד משפטי וכללים פרוצדורליים מגבילים את אופן פעולתן של טענות ריבונות.

במהותה, מקרה איראן ממחיש את המתח בין ביטחון קולקטיבי לריבונות מדינה. המשפט הבינלאומי דורש שמדינות "ימלאו בתום לב" את התחייבויותיהן על פי אמנות (אמנת וינה בדבר דיני האמנות, סעיף 26). איראן נטלה על עצמה מרצון התחייבויות לאי-הפצה; מבחינה משפטית, מדיניותה הלאומית חייבת להתאים להתחייבויות אלה. במקומות שבהם סטתה, התוצאות היו פעולות משפטיות (ממצאי סבא"א, החלטות מועצת הביטחון של האו"ם) המבוססות על האמנות שאליהן הצטרפה איראן. כפי שציין בית הדין הבינלאומי לצדק, מצפים ממדינות לכבד את מילתן ביחסים על פי אמנות – גם כאשר הדבר מתנגש עם מה שהן מכנות זכויות ריבוניות[12].

ההתנגשות מתרחשת כאשר איראן מתעקשת על קריאה מרחיבה של זכויות ריבוניות (למשל, זכות העשרה מוחלטת) המתנגשת עם ביטחונן של מדינות אחרות. המשפט הבינלאומי פותר התנגשויות כאלה על ידי התייחסות למאזן המקודד באמנות ובמגילת האו"ם. דוקטרינת ההגנה העצמית של סעיף 51, למשל, לא תצדיק פיתוח נשק סודי בהיעדר התקפה מזוינת ממשית. רדיפתה של איראן אחר טכנולוגיה גרעינית אינה מכוסה על ידי הגנה עצמית, ולכן עליה להסתמך על תנאי האמנה.

בדיפלומטיה מעשית, עקרונות משפטיים אלה היו משניים לפוליטיקה של כוח. אף על פי כן, הם מספקים את המסגרת: לא ניתן לראות את תוכנית הגרעין של איראן פשוט כעניין פנימי גרידא, חופשי ממגבלות משפטיות. ה-NPT והחלטות מועצת הביטחון של האו"ם מהווים חלק מסדר משפטי שאליו הצטרפה איראן מרצון. סדר זה מטיל התחייבויות המגבילות לעתים את מה שאיראן רשאית לעשות בתוכנית הגרעין שלה, גם אם מגבלות כאלה מוצגות כפגיעה בריבונות. הערכה משפטית "בלתי מתפשרת" מסיקה כי על איראן ליישב את שאיפותיה הריבוניות עם התחייבויותיה המחייבות – אתגר העומד בלב סכסוך ארוך שנים זה.

הערכה משפטית משולבת

סוגיית הגרעין של איראן נטועה ברשת צפופה של התחייבויות משפטיות בינלאומיות. מבחינה משפטית, איראן הצטרפה ל-NPT כמדינה לא-גרעינית, המחויבת על פי סעיפים II ו-III לוותר על נשק ולקבל את פיקוח סבא"א[1][1]. היא נהנית במקביל מהבטחת סעיף IV לטכנולוגיה למטרות שלום[1], אך רק "בהתאם" להתחייבויות אלה. במשך עשרות שנים, דוחות סבא"א תיעדו את הפרותיה של איראן: העשרה לא מוצהרת ומחקר ופיתוח מעבר לתוכניתה האזרחית המוצהרת[10]. ממצאים אלה היוו בסיס להתערבות מועצת הביטחון של האו"ם במסגרת פרק VII, והניבו החלטות מחייבות[12]. לאחר מכן, ה-JCPOA שולב בהחלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם, ויצר הסכם משפטי שהגביל באופן זמני את פעילויותיה הגרעיניות של איראן בתמורה להקלת סנקציות[11].

בסך הכל, ההערכה המשפטית היא שתוכניתה של איראן הייתה ונותרה כפופה לבקרות בינלאומיות חזקות. התעקשותה של איראן על ריבונות מוחלטת אינה יכולה לבטל את החובות החוזיות שנטלה על עצמה מרצון. סבא"א ומועצת הביטחון של האו"ם מצאו שוב ושוב את איראן כמפרה את התחייבויותיה המשפטיות עד שאיראן נקטה צעדים מתקנים. במקומות שבהם איראן צייתה (למשל, לאחר הסכם 2015), המערכת הבינלאומית הכירה בכך באמצעות הסרת סנקציות. במקומות שבהם התריסה נגד הכללים, המועצה יישמה צעדי אכיפה מחייבים. ה-JCPOA והחלטה 2231 של מועצת הביטחון של האו"ם הוכיחו כי מסגרות משפטיות רב-צדדיות יכולות להכיל אינטרסים ריבוניים מסוימים (שימוש למטרות שלום) תוך הטלת מגבלות ניתנות לאימות למען הביטחון.

חשוב לציין, המכשירים המשפטיים הפועלים הם בעלי אופי שונה. האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT) והחלטות מועצת הביטחון של האו"ם הקשורות אליה נושאות את משקל דיני האמנות והמגילה[12]. כוח המשימה הפיננסי (FATF) וסנקציות לאומיות, אף שהם רבי עוצמה, נשענים על בסיסים פנימיים או של משפט רך. פסקי דין של בית הדין הבינלאומי לצדק (ICJ) (למשל, בתיק אמנת הידידות) מראים כי אמנות דו-צדדיות יכולות לבקר את ההשפעה ההומניטרית של סנקציות[23][24], אך הן פועלות במסגרת הרחבה יותר של האו"ם.

לאחר שכל זה נלקח בחשבון, לא נותר פער משפטי משמעותי. התחייבויותיה הגרעיניות של איראן על פי המשפט הבינלאומי נותרות בתוקף, וזכותה המשפטית של הקהילה הבינלאומית לאכוף אותן מבוססת היטב. לוועדה המשותפת (במסגרת ה-JCPOA) ולמועצת הביטחון יש סמכות משפטית לפקח על היישום ולפתור סכסוכים. אם איראן תציית במלואה להוראות סבא"א וה-JCPOA, סעיפי האכיפה הנותרים יפוגו באוקטובר 2023[20]. שאלת החוקיות ברורה: לאיראן יש התחייבויות מחייבות, ולאי-ציות יש השלכות משפטיות (סנקציות, בידוד). לעומת זאת, טענות כי סנקציות או דרישות פוגעות בריבונות נדחות מבחינה משפטית על ידי הוראות ה-NPT והמגילה המחייבות את איראן לקיים את התחייבויותיה[12].

לסיכום, הצטלבות המשפט והמדיניות נווטה באמצעות מנגנונים פורמליים. מקרה הגרעין של איראן אינו עניין חסר חוק של פוליטיקת כוח; הוא נדון באמצעות אמנות, החלטות או"ם, פיקוח סבא"א, ואף בתי דין בינלאומיים. התוצאה תלויה בהקפדה על מבנים משפטיים אלה. עד היום, פעולותיה של איראן חרגו לסירוגין מהמשפט הבינלאומי, והובילו לצעדי נגד מוצדקים מבחינה משפטית. בהמשך, המסגרת המשפטית המשולבת – אם תכובד על ידי כל הצדדים – תוכל לנהל את המתחים בין שאיפותיה הריבוניות של איראן לנורמות אי-ההפצה של הקהילה העולמית[12][1].

מקורות

  1. הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית, נוסח האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני (NPT), סעיפים I–IV ו-X (disarmament.unoda.org).
  2. סבא"א, פרוטוקול לדוגמה נוסף להסכם הפיקוח (1997) (armscontrolcenter.org).
  3. מועצת הנגידים של סבא"א, החלטה בנושא יישום הפיקוח באיראן, GOV/2005/77 (24 בספטמבר 2005), סעיפים 1–2 (קביעה כי איראן אינה מצייתת) (iaea.org).
  4. ז. לונגרן, תוכנית הגרעין של איראן: ציות טהרן להתחייבויות בינלאומיות (שירות המחקר של הקונגרס האמריקאי, 11 בינואר 2025) (ציון אשרור ה-NPT והפיקוח) (sgp.fas.org).
  5. מועצת הביטחון של האו"ם, הודעה לעיתונות על החלטה 1696 (2006), SC/8853 (31 ביולי 2006) (דרישה להשעיית ההעשרה) (press.un.org).
  6. מועצת הביטחון של האו"ם, הודעה לעיתונות על החלטה 1737 (2006), SC/8853 (23 בדצמבר 2006) (הטלת סנקציות על העברות גרעיניות וטיליות) (press.un.org).
  7. מועצת הביטחון של האו"ם, הודעה לעיתונות על החלטה 1747 (2007), SC/8969 (24 במרץ 2007) (אמברגו נשק וחיזוק השעיית ההעשרה) (press.un.org).
  8. מועצת הביטחון של האו"ם, הודעה לעיתונות על החלטה 1803 (2008), SC/9248 (3 במרץ 2008) (סנקציות נוספות על העברות כספים, אישור מחדש של דרישות ההשעיה) (press.un.org).
  9. מועצת הביטחון של האו"ם, הודעה לעיתונות על החלטה 1835 (2008), SC/9443 (27 בספטמבר 2008) (אישור מחדש של צעדים קודמים מכוח פרק VII) (press.un.org).
  10. מועצת הביטחון של האו"ם, הודעה לעיתונות על החלטה 1929 (2010), SC/9948 (9 ביוני 2010) (סנקציות נוספות, הרחבת אמברגו הנשק) (press.un.org).
  11. מועצת הביטחון של האומות המאוחדות, החלטה 2231 (2015), סעיפים 25 ונספח ב' (אישור ה-JCPOA, התחייבויות סעיף 25) (main.un.org).
  12. פאטו בנסודה, ואח', החלטה 2718 (2024) של מועצת הביטחון והחלטות "מחייבות", Verfassungsblog (7 באפריל 2024) (דיון בהשפעה המחייבת של סעיף 25) (verfassungsblog.de).
  13. סבא"א, הצהרת פיקוח לשנת 2004 (נובמבר 2004), בדוח מועצת הנגידים של סבא"א GOV/2004/83 (ציון העשרה לא מוצהרת של איראן) (sgp.fas.org).
  14. סבא"א, יישום הסכם הפיקוח של ה-NPT באיראן, דוח מ-2 בספטמבר 2005 (GOV/2005/67), מצוטט ב-GOV/2005/77 (פירוט הפרות איראן) (iaea.org).
  15. מועצת הנגידים של סבא"א, דוח על יישום הסכם הפיקוח של ה-NPT באיראן, GOV/2011/65 (8 בנובמבר 2011), נספח (ממצאי ממדים צבאיים אפשריים).
  16. סבא"א, דוח המועצה, דצמבר 2015 (דוח פיקוח משולב המסכם את פעילויות העבר של איראן, סוגר את תיק ה-PMD) (armscontrol.org).
  17. סבא"א, אימות וניטור ברפובליקה האסלאמית של איראן לאור החלטות מועצת הביטחון של האומות המאוחדות, דוחות שנתיים (2016–2021).
  18. מועצת הביטחון של האו"ם, החלטה 687 (1991), סעיף ג' (מנדט לחיסול נשק להשמדה המונית של עיראק, כולל גרעיני) (asil.org).
  19. מועצת הביטחון של האו"ם, החלטה 1718 (2006), סעיפים 3–6 (דרישה מקוריאה הצפונית לחזור בה מפרישתה מה-NPT ולוותר על נשק גרעיני) (asil.org).
  20. ספריית בית הנבחרים, תוכנית הגרעין של איראן וה-JCPOA: עובדות בסיסיות (9 בינואר 2024) (ציון יום המעבר 18 באוקטובר 2023) (commonslibrary.parliament.uk).
  21. SIPRI, אמברגו הנשק של האו"ם על איראן (עודכן במרץ 2024), ציר זמן (הסרת אמברגו הנשק באוקטובר 2020) (sipri.org).
  22. משרד החוץ האמריקאי, אמנת הידידות (1955), סעיפים IV–V (סעיפי חופש המסחר).
  23. בית הדין הבינלאומי לצדק, צו, הפרות לכאורה של אמנת הידידות משנת 1955 (איראן נגד ארה"ב), סעיפים 155–157, 161–165 (3 באוקטובר 2018) (צעדים זמניים בנושא סחר הומניטרי) (icj-cij.org).
  24. בית הדין הבינלאומי לצדק, פסק דין, נכסים איראניים מסוימים (הרפובליקה האסלאמית של איראן נגד ארה"ב) (30 במרץ 2023) (ארה"ב חייבת לפצות על הפרות אמנת הידידות) (lieber.westpoint.edu).
  25. האגודה לבקרת נשק, חקירות סבא"א בנושא פעילויותיה הגרעיניות של איראן (מרץ 2023) (היסטוריה של חקירת ה-PMD) (armscontrol.org).
  26. המרכז לבקרת נשק, דף מידע על הפרוטוקול הנוסף של איראן (מרץ 2021) (ציר זמן של יישום הפרוטוקול הנוסף על ידי איראן) (armscontrolcenter.org).
  27. האיגוד הגרעיני העולמי, אנרגיה גרעינית באיראן (מרץ 2021) (גופים רגולטוריים איראניים) (world-nuclear.org, tehrantimes.com).
  28. כוח המשימה הפיננסי, תחומי שיפוט בסיכון גבוה הכפופים לקריאה לפעולה (פברואר 2024) (fatf-gafi.org, auswaertiges-amt.de).
  29. מועצת הביטחון של האו"ם, מגילת האומות המאוחדות, סעיף 25 (התחייבות לקבל את החלטות המועצה).
  30. בית הדין הבינלאומי לצדק, חוות דעת מייעצת בנושא נמיביה (1971), סעיף 147 (סעיף 25 מחייב מחוץ לפרק VII) (verfassungsblog.de).
  31. שירות הפעולה החיצונית של האיחוד האירופי, הערת מידע של האיחוד האירופי על ה-JCPOA (ינואר 2016) (בנושא הסרת סנקציות) (eeas.europa.eu).
  32. העצרת הכללית של האו"ם, המסמך הסופי של סקירת ה-NPT משנת 1985 (כולל קונצנזוס על זכויות שלום).
  33. מוחמד אל-בראדעי (סבא"א), הודעה לעיתונות (23 בדצמבר 2003) (איראן חותמת על הפרוטוקול הנוסף) (iaea.org).
  34. מוחמד אל-בראדעי, איראן וסבא"א, Iran Primer (USIP, 2010) (היסטוריה של יחסיה המוקדמים של איראן עם סבא"א).

This page is also available in: English فارسی Georgian (Georgia) العربية

תגיות
hadi khabbaznouri
hadi khabbaznouri
Articles: 2374

Related Posts

Leave a Reply

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *