برنامه هسته‌ای ایران: ابعاد حقوقی و دیپلماتیک (۱۹۶۸–۲۰۲۵)

۱. وضعیت حقوقی ایران ذیل پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT)

ایران از امضاکنندگان اولیه پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) در سال ۱۹۶۸ بود و اسناد تصویب خود را در اوایل سال ۱۹۷۰ تودیع کرد^[۴]. ایران به عنوان یک کشور عضو غیرهسته‌ای، تعهدات اصلی NPT را پذیرفت: «دریافت… ساخت یا به دست آوردن سلاح هسته‌ای به هر نحو دیگر» (ماده ۲)^[۱] و قرار دادن تمامی مواد هسته‌ای خود تحت پادمان‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) (ماده ۳)^[۱]. به موازات آن، NPT «حق مسلم» تمامی اعضا برای توسعه انرژی هسته‌ای برای مقاصد صلح‌آمیز را به رسمیت می‌شناسد^[۱]. بنابراین، موضع حقوقی ایران ذیل NPT این است که می‌تواند فناوری هسته‌ای غیرنظامی (شامل غنی‌سازی اورانیوم) را دنبال کند، مادامی که مواد را به سمت تسلیحات منحرف نکند. ماده ۳ NPT ایران را ملزم به انعقاد یک موافقتنامه جامع پادمان (CSA) با آژانس کرد؛ ایران این کار را در دولت شاه در سال ۱۹۷۴ انجام داد^[۴]. آن CSA همچنان لازم‌الاجرا است و ایران را ملزم به حسابرسی تمامی مواد هسته‌ای در خاک خود می‌کند.

پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) بر یک معامله سه‌جانبه بنا شده است: کشورهای غیرهسته‌ای از سلاح‌های هسته‌ای صرف‌نظر می‌کنند (ماده ۲) و راستی‌آزمایی را می‌پذیرند (ماده ۳) در ازای تعهد کشورهای هسته‌ای به خلع سلاح (ماده ۶) و به رسمیت شناختن «حقوق» هسته‌ای صلح‌آمیز (ماده ۴)^[۱][۱]. در عمل، ایران بر ماده ۴ تأکید می‌کند و به حق خود برای غنی‌سازی استناد می‌کند، در حالی که کشورهای غربی بر مواد ۲ و ۳ و وظیفه ایران برای افشا و تعلیق هرگونه فعالیت مشکوک تأکید دارند. متن NPT تصریح می‌کند که حقوق صلح‌آمیز «باید مطابق با مواد ۱ و ۲ اعمال شود»^[۱][۱]، که یک محدودیت حقوقی اعمال می‌کند: «حق مسلم» ایران برای انرژی هسته‌ای تنها «تحت کنترل ملی خود… مطابق با» تعهدات پادمانی‌اش وجود دارد^[۱][۱]. به عبارت دیگر، حق حاکمیت ایران برای توسعه هسته‌ای باید با وظیفه قراردادی‌اش مبنی بر عدم اشاعه و اجازه راستی‌آزمایی موازنه شود.

علاوه بر این، NPT شامل یک بند خروج (ماده ۱۰) است: ایران «در اعمال حاکمیت ملی خود» می‌تواند در صورتی که «رویدادهای فوق‌العاده… منافع عالی» کشور را به خطر انداخته باشد، با سه ماه اطلاع قبلی، از پیمان خارج شود^[۱]. ایران هرگز رسماً از NPT خارج نشده است. در عوض، پس از سال ۲۰۰۳ تحت یک سری خواسته‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد (UNSC) قرار گرفت (بخش ۴ را ببینید). در داخل کشور، ایران قوانینی (که بعداً مورد بحث قرار می‌گیرد) تصویب کرده است که «حق خود برای انرژی هسته‌ای صلح‌آمیز» را به رسمیت می‌شناسد، اما این قوانین تابع تعهدات الزام‌آور بین‌المللی هستند.

بدین ترتیب، ایران به عنوان یک کشور غیرهسته‌ای تحت پادمان‌ها وارد NPT شد و تا سال ۱۹۷۰ آن را تصویب کرد^[۴]. تعهدات آن – انصراف از سلاح‌های هسته‌ای (ماده ۲) و رعایت راستی‌آزمایی آژانس (ماده ۳) – در کنار حق آن برای فناوری هسته‌ای صلح‌آمیز (ماده ۴) ادامه دارد. اختلافات بر سر این موضوع متمرکز بوده است که آیا تلاش‌های مخفیانه ایران برای غنی‌سازی، مواد ۲ و ۳ را نقض کرده است یا اینکه آیا ایران حق قانونی برای غنی‌سازی تحت ماده ۴ را حفظ می‌کند^[۱][۱]. از نظر حقوقی، NPT صراحتاً غنی‌سازی اورانیوم را ممنوع نمی‌کند؛ بلکه صرفاً چنین فعالیت‌هایی را منوط به پادمان‌ها می‌کند. با این حال، هرگونه غنی‌سازی غیرمجاز یا تأسیسات مخفی، با موافقتنامه پادمان ایران در تضاد خواهد بود. در مجموع، NPT ایران را ملزم به اجازه بازرسی از تمامی مواد هسته‌ای می‌کند^[۱]، و ادعاهای خود ایران مبنی بر «حقوق» هسته‌ای باید «مطابق با» آن تعهد اعمال شود^[۱].

به طور خلاصه، ایران از نظر حقوقی یک عضو غیرهسته‌ای NPT است. این کشور باید به تعهد خود مبنی بر عدم دستیابی به سلاح و پادمان‌های کامل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی پایبند باشد^[۱][۱]. در عین حال، NPT حق این کشور را برای توسعه فناوری هسته‌ای غیرنظامی به رسمیت می‌شناسد^[۱]. هرگونه فعالیت هسته‌ای ایران که به آژانس اعلام نشود، تعهدات NPT آن را نقض می‌کند. این جنبه‌های دوگانه – حقوق در برابر تعهدات – درگیری دیپلماتیک متعاقب آن را شکل داده‌اند.

۲. پروتکل الحاقی و رژیم بازرسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی

در سال ۱۹۹۷، شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی یک پروتکل الحاقی نمونه (AP) را برای تقویت پادمان‌ها تصویب کرد^[۲]. پروتکل الحاقی (INFCIRC/540) یک توافقنامه داوطلبانه است که به آژانس حقوق گسترده‌تری اعطا می‌کند: اطلاعات وسیع‌تر در مورد فعالیت‌های چرخه سوخت هسته‌ای و دسترسی با اطلاع کوتاه به سایت‌های اعلام‌نشده^[۲۶][۲]. پروتکل الحاقی هرگز توسط NPT الزامی نشد، اما برای شفافیت بیشتر تشویق می‌شد. این پروتکل «مستقل نیست»، بلکه مکمل یک موافقتنامه جامع پادمان (CSA) است، «ابزارهای اضافی برای راستی‌آزمایی فراهم می‌کند» و به طور قابل توجهی توانایی آژانس را برای راستی‌آزمایی استفاده صلح‌آمیز گسترش می‌دهد^[۲].

ایران در دسامبر ۲۰۰۳ یک پروتکل الحاقی را مذاکره و امضا کرد^[۳۳]. شورای حکام آژانس بارها از ایران خواست تا آن را تصویب کند. به عنوان مثال، یک قطعنامه شورای حکام در سال ۲۰۰۵ «ابراز تأسف کرد» که ایران «نتوانسته است… پروتکل الحاقی را تصویب کند» و خاطرنشان کرد که انجام این کار «به ایجاد اعتماد کمک می‌کرد»^[۳]. ایران هرگز پروتکل الحاقی را تصویب نکرد. در عوض، در ابتدا آن را به طور موقت در سال‌های ۲۰۰۳-۲۰۰۶ اجرا کرد، سپس در سال ۲۰۰۶ اعلام کرد که اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی را متوقف خواهد کرد. بر اساس توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵ (برجام)، ایران مجدداً موافقت کرد که پروتکل الحاقی را از ژانویه ۲۰۱۶ تا اواسط سال ۲۰۲۰ «به طور موقت اجرا کند». با این حال، تا فوریه ۲۰۲۱ ایران رسماً اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی خود را به حالت تعلیق درآورد^[۲۶].

در غیاب پروتکل الحاقی، بازرسی‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در ایران بر اساس موافقتنامه جامع پادمان (CSA) زیربنایی آن (INFCIRC/214، ۱۹۷۴) استوار است که پیش از این نیز مستلزم اعلام و بازرسی تأسیسات اعلام‌شده بود^[۴]. بر اساس CSA، ایران باید تمامی مواد هسته‌ای را حسابرسی کرده و اجازه دسترسی معمول و موردی آژانس به سایت‌های اعلام‌شده را بدهد^[۱]. پروتکل الحاقی این امر را با الزام به اعلام «تمامی… فعالیت‌های تحقیق و توسعه… از جمله فعالیت‌های مربوط به توسعه اقلام مندرج در جدول اول» INFCIRC/540 و اجازه «دسترسی تکمیلی» با اطلاع کوتاه به مکان‌ها (از جمله سایت‌های نظامی) گسترش می‌داد^[۲]. در عمل، دسترسی به سبک پروتکل الحاقی به بازرسان اختیار می‌داد تا فعالیت‌های گسترده‌تر مرتبط با هسته‌ای ایران را راستی‌آزمایی کنند – چیزی که تنظیم‌کنندگان ایران آن را نقض حاکمیت می‌دانند.

همکاری ناسازگار ایران با پروتکل الحاقی، نشان‌دهنده مشکلات عمیق‌تر اعتماد بود. از سال ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۶، اجرای موقت پروتکل الحاقی توسط ایران با مرحله مذاکرات (توافق پاریس، اعلامیه سعدآباد) همزمان بود. هنگامی که مذاکرات به بن‌بست رسید و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) به دنبال روشن شدن کارهای اعلام‌نشده قبلی ایران بود، تهران مسیر خود را تغییر داد. تا سال ۲۰۰۶ اعلام کرد که اجرای پروتکل الحاقی را متوقف خواهد کرد، حتی اگر خود پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) نیازی به پروتکل الحاقی نداشته باشد. شورای حکام آژانس به فشار بر ایران ادامه داد، اما فاقد اختیار قانونی برای وادار کردن به تصویب پروتکل الحاقی بود.

در مجموع، وضعیت پروتکل الحاقی ایران نامشخص بوده است. از نظر حقوقی، پروتکل الحاقی یک سند داوطلبانه است که ایران آن را امضا کرده اما لازم‌الاجرا نشده است^[۲۶]. بنابراین آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) دسترسی خودکار مبتنی بر پروتکل الحاقی را ندارد مگر اینکه ایران موافقت کند. در طول سال‌های ۲۰۱۶-۲۰۲۱ ایران با اقدامات پروتکل الحاقی تحت برجام همکاری کرد^[۲۶]، که بازرسی‌ها و شفافیت را به میزان قابل توجهی گسترش داد. از سال ۲۰۲۱ ایران این تعهدات داوطلبانه پروتکل الحاقی را به حالت تعلیق درآورده است، با این استدلال که شرایط سیاسی (رفع تحریم‌ها) برآورده نشده است. نتیجه این است که رژیم بازرسی آژانس در ایران امروز تنها بر اساس موافقتنامه جامع پادمان (CSA) قدیمی‌تر استوار است: ایران باید تمامی مواد و تأسیسات هسته‌ای را اعلام کند، اما توانایی آژانس برای بررسی فعالیت‌های مشکوک بدون رضایت صریح ایران محدود است.

جدول ۱. پادمان‌ها و پروتکل الحاقی: تعهدات ایران در طول زمان.

آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به طور دوره‌ای عملکرد ایران را بررسی می‌کند. شورای حکام بارها تأکید کرده است که تمایل ایران به اجرای پروتکل الحاقی «اعتماد را در برنامه هسته‌ای آن ایجاد می‌کند»^[۳]. برعکس، ایران بازرسی‌ها را نقض حاکمیت و امنیت استراتژیک خود می‌داند. امروزه، بدون تصویب پروتکل الحاقی، هرگونه بازرسی بیشتر فراتر از موافقتنامه جامع پادمان (CSA) همچنان به رضایت ایران یا یک توافق سیاسی جدید بستگی دارد.

در عمل، رژیم پروتکل الحاقی آزمونی برای شفافیت ایران بوده است. هنگامی که ایران با پروتکل الحاقی همکاری می‌کند (همانطور که در اوایل دهه ۲۰۰۰ و ۲۰۱۶-۲۰۲۱)، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی می‌تواند تضمین بین‌المللی قصد صلح‌آمیز را ارائه دهد. هنگامی که ایران اقدامات پروتکل الحاقی را متوقف می‌کند، رژیم بازرسی به چارچوب محدودتر موافقتنامه جامع پادمان (CSA) بازمی‌گردد و احتمال عدم شناسایی فعالیت‌های اعلام‌نشده را افزایش می‌دهد. توازن حقوقی – حق داوطلبانه ایران برای امضا یا خروج از پروتکل الحاقی در برابر تقاضای جامعه بین‌المللی برای حداکثر راستی‌آزمایی – حل‌نشده باقی مانده است. هرگونه راه‌حل پایدار مستلزم آن است که ایران یا پروتکل الحاقی را تصویب کند یا به توافق دیگری (مانند یک پروتکل پادمان تقویت‌شده) که مورد قبول همه طرف‌ها باشد، دست یابد.

۳. گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و موارد مستند عدم پایبندی

از سال ۲۰۰۲، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) بارها موارد نقض پادمان‌ها و سؤالات باقی‌مانده از سوی ایران را مستند کرده است. تحقیقات آژانس زمانی آغاز شد که ایران، تحت فشار غرب، فاش کرد که به طور مخفیانه کارخانه‌های غنی‌سازی در نطنز و یک کارخانه آب سنگین در اراک ساخته است. در سال ۲۰۰۳، آژانس تیم‌های بازرسی را به ایران اعزام کرد. گزارش پادمان‌های آژانس در نوامبر ۲۰۰۳ (GOV/2003/75) تناقضاتی را در اظهارات ایران، از جمله قطعات سانتریفیوژ اعلام‌نشده و فعالیت‌های تبدیل اورانیوم، شناسایی کرد. آن گزارش نتیجه گرفت که ایران «در تعهد خود برای همکاری با آژانس کوتاهی کرده است»^[۳۳]. شورای حکام آژانس در ۲۶ نوامبر ۲۰۰۳ قطعنامه‌ای را تصویب کرد که خواستار شفاف‌سازی کامل بود^[۳۳].

در طول سال‌های بعد، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی ده‌ها گزارش عمومی و جلسه توجیهی برای شورای حکام در مورد برنامه هسته‌ای ایران منتشر کرد. بین ژوئن ۲۰۰۳ و سپتامبر ۲۰۱۰، آژانس حدود ۳۰ گزارش فصلی در مورد ایران منتشر کرد. این گزارش‌ها (در میان سایر مسائل) کشف مواد رادیواکتیو اعلام‌نشده در نمونه‌برداری‌های محیطی، تأخیر ایران در اطلاع‌رسانی تأسیسات جدید، و کار ایران بر روی آبشارهای سانتریفیوژ بسیار فراتر از نیازهای اعلام‌شده‌اش را مستند می‌کردند. به عنوان مثال، تا سال ۲۰۰۵ ایران با وجود اعلام تنها یک کارخانه آزمایشی، نصب هزاران سانتریفیوژ در نطنز را آغاز کرده بود؛ این موضوع در اسناد شورای حکام آژانس فاش شد^[۳]. عدم تعلیق برنامه غنی‌سازی ایران، همانطور که در توصیه‌های قبلی شورای حکام آژانس و قطعنامه‌های سازمان ملل متحد خواسته شده بود، بارها مورد اشاره قرار گرفت.

تا اواخر سال ۲۰۰۵، شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی ایران را در «عدم پایبندی» به تعهدات پادمانی خود تشخیص داد و موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل متحد گزارش کرد^[۴]. این امر منجر به صدور قطعنامه ۱۶۹۶ (۲۰۰۶) شورای امنیت شد که خواستار توقف غنی‌سازی بود (بخش ۴). با وجود این، آژانس همچنان به اشاره به تخلفات ایران ادامه داد. در سپتامبر ۲۰۰۹ و اوایل سال ۲۰۱۰، آژانس از کشف سانتریفیوژها در سایت فردو (ساخته شده در داخل یک کوه) خبر داد، که ایران آن را پذیرفت اما ادعا کرد که برای تحقیقات خواهد بود. همچنین ماشین‌های غنی‌سازی پیشرفته (مدل‌های IR-2، IR-4، IR-6) را در مراحل تحقیق و توسعه پیدا کرد که از انواع مجاز تحت رویکرد پادمانی آن فراتر می‌رفت.

نقطه عطفی در دسامبر ۲۰۱۰ رخ داد، زمانی که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی تأیید کرد که ایران یک کارخانه غنی‌سازی مخفی در قم بدون اطلاع آژانس ساخته است. گزارش فوریه ۲۰۱۱ شورای حکام بیان داشت که ایران «یک تأسیسات غنی‌سازی در قم را با نقض تعهدات خود برای تعلیق تمامی فعالیت‌های مرتبط با غنی‌سازی ساخته است»^[۱۰]. این موضوع توسط قطعنامه ۱۹۲۹ (۲۰۱۰) شورای امنیت سازمان ملل متحد تأیید شد^[۱۰]. آژانس همچنین بارها نگرانی‌هایی را در مورد عدم همکاری ایران در مورد «ابعاد احتمالی نظامی» (PMD) برنامه خود مطرح کرد: مطالعات ادعایی در مورد تسلیحاتی شدن در چندین ضمیمه محرمانه گزارش‌های آژانس بین سال‌های ۲۰۰۸ و ۲۰۱۱ به تفصیل شرح داده شده بود. هنگامی که ایران اطلاعات مربوط به آزمایش‌های گذشته را پنهان کرد، شورای حکام در نوامبر ۲۰۱۱ با ایران روبرو شد اما هیچ نتیجه‌گیری جدیدی به طور عمومی قابل ارائه نبود.

در طول سال‌های ۲۰۰۷-۲۰۱۵، شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی قطعنامه‌های متوالی صادر کرد که عدم پایبندی ایران را مستند می‌کرد. این قطعنامه‌ها، که بر اساس ماده XII.C اساسنامه آژانس تصویب شدند، «ناکاملی‌ها و نقض‌های متعدد تعهدات ایران در پایبندی به موافقتنامه پادمان‌های NPT خود را» به منزله عدم پایبندی تشخیص دادند^[۳]. نمونه‌ها شامل پنهان‌کاری ایران در مورد تحقیق و توسعه غنی‌سازی اورانیوم و عدم اعلام تجهیزات مرتبط با هسته‌ای بود. شورا این نقض‌ها را «محکوم کرد» و از ایران خواست تا آنها را حل و فصل کند. فعالیت‌های افشا نشده از تحقیق و توسعه مخفیانه در مورد سانتریفیوژهای پیشرفته تا کار بر روی ماشه‌های سلاح هسته‌ای را شامل می‌شد.

تا اواخر سال ۲۰۱۵، پس از امضای برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، ایران سرانجام توضیحات و اسنادی را در مورد فعالیت‌های هسته‌ای گذشته خود ارائه داد. گزارش دسامبر ۲۰۱۵ آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (که توسط برجام الزامی شده بود) نتیجه گرفت که ایران «مجموعه‌ای از فعالیت‌های مرتبط با توسعه یک وسیله انفجاری هسته‌ای… را قبل از پایان سال ۲۰۰۳ به عنوان یک تلاش هماهنگ» انجام داده است^[۱۶]. این گزارش «هیچ نشانه معتبری» مبنی بر وقوع هرگونه فعالیت مرتبط با نظامی پس از سال ۲۰۰۹ پیدا نکرد^[۱۶]. این ارزیابی (اگرچه در جزئیات ناقص بود) آژانس را به اندازه‌ای راضی کرد که تحقیقات ابعاد احتمالی نظامی (PMD) خود را ببندد^[۱۶]، و شورای حکام در دسامبر ۲۰۱۵ قطعنامه‌ای را تصویب کرد که رسماً به آن تحقیقات پایان داد.

از سال ۲۰۱۶، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) را اجرا کرده است. گزارش‌های فصلی آژانس به شورای حکام به طور منظم به پایبندی ایران به محدودیت‌های هسته‌ای خود (مثلاً ذخایر اورانیوم زیر سقف، تعداد سانتریفیوژها طبق برجام) و عدم وجود افزودنی‌های مخفی اشاره کرده است. آژانس تأیید کرد که ایران اورانیوم با غنای پایین خود را کاهش داده و تحقیقات جدید غنی‌سازی را طبق توافق متوقف کرده است. با دسترسی افزایش‌یافته خود (از جمله نظارت مستمر بر سالن‌های سانتریفیوژ از طریق دوربین‌ها)، آژانس بارها تأیید کرده است که «تعهدهای مرتبط با هسته‌ای» ایران رعایت می‌شود^[۴].

با این حال، در ماه مه ۲۰۱۸، خروج آمریکا از برجام باعث شد ایران شروع به کاهش پایبندی خود کند. ایران غنی‌سازی را افزایش داد، سانتریفیوژهای جدید نصب کرد و شفافیت را کاهش داد. شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به گزارش این تحولات به صورت محرمانه و به شکل عمومی تجمیعی ادامه داد. قابل ذکر است که در اواسط سال ۲۰۱۹، آژانس تأیید کرد که هیچ انحرافی از مواد اعلام‌شده به سمت تسلیحات صورت نگرفته است؛ در اوت ۲۰۲۰، مشخص شد که ذخایر ایران در حال افزایش است اما همگی تحت پادمان‌ها قرار دارند؛ و در نوامبر ۲۰۲۰، از کاهش حضور بازرسان پس از محدود کردن دسترسی توسط ایران بر اساس قوانین جدید خبر داد.

از سال ۲۰۱۸ به بعد، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی تحقیقات تکمیلی در مورد برنامه پیش از سال ۲۰۰۳ ایران را نیز انجام داده است. در سال‌های ۲۰۱۹-۲۰۲۰ بازرسان از سایت‌های نظامی سابق ادعایی (تهران، ورامین، تورقوزآباد) بازدید کردند. نمونه‌برداری محیطی در دو مورد از آنها ردپای اورانیوم را نشان داد که با استفاده غیرنظامی اعلام‌شده مغایرت داشت. در ماه مه ۲۰۲۳، آژانس گزارش داد که دیگر سؤالی در مورد یک مکان ندارد اما همچنان به دنبال توضیح برای اورانیوم در تورقوزآباد و ورامین است^[۲۵]. این یافته‌ها نشان می‌دهد که ایران هنوز مسائل فنی برای روشن شدن تحت توافقات پادمانی موجود خود دارد (به ویژه، تعهدات پادمانی ایران تحت موافقتنامه جامع پادمان (CSA) هرگز خاتمه نیافته است).

در مجموع، مستندات گسترده آژانس بین‌المللی انرژی اتمی تصویری از عدم پایبندی متناوب ایران و سپس همکاری نسبی را ترسیم می‌کند. آژانس پنهان‌کاری فعالیت‌ها و پاسخ‌های کند ایران را گزارش کرده است که تا اواخر سال ۲۰۱۵ به یافته‌های رسمی عدم پایبندی منجر شد^[۴][۱۰]. پس از اجرای برجام، پایبندی بهبود یافت و پرونده ابعاد احتمالی نظامی (PMD) بسته شد^[۱۶]. در سال‌های اخیر، عقب‌نشینی ایران باعث نظارت بیشتر آژانس شده است، اگرچه هیچ یافته رسمی جدیدی مبنی بر عدم پایبندی صادر نشده است. در تمام این مدت، هر گزارش آژانس یک سند حقوقی بوده که بر اساس موافقتنامه پادمان‌های NPT ایران استوار بوده است. آژانس با تأیید مکرر کاستی‌های ایران و ارائه داده‌ها، مبنای عینی برای پاسخ‌های بین‌المللی فراهم کرده است (بخش ۴ را ببینید). از نظر حقوقی، گزارش‌های آژانس به عنوان سوابق معتبر از نحوه تعامل برنامه ایران با تعهداتش عمل می‌کنند. هرگونه ادعای ایران مبنی بر «پایبندی» باید با داده‌های جمع‌آوری‌شده توسط آژانس سنجیده شود – که در گذشته در مورد نقض‌های ایران و نحوه اصلاح آنها شفاف بوده است.

۴. قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد و وزن حقوقی آنها

به دنبال تشخیص عدم پایبندی توسط شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در سال ۲۰۰۵، شورای امنیت سازمان ملل متحد (UNSC) مداخله کرد. این شورا مجموعه‌ای از قطعنامه‌های فصل هفتم (۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳، ۱۸۳۵، ۱۹۲۹) را تصویب کرد که از ایران می‌خواست غنی‌سازی خود را به حالت تعلیق درآورد و تحریم‌های فزاینده‌ای را اعمال می‌کرد. هر قطعنامه به اختیارات فصل هفتم شورا استناد می‌کرد و بنابراین بر اساس ماده ۲۵ منشور برای همه اعضای سازمان ملل متحد الزام‌آور شد^[۱۱][۱۲]. در مجموع، آنها مسئله هسته‌ای را به یک رژیم حقوقی بین‌المللی تبدیل کردند.

قطعنامه‌های کلیدی:

تمامی این قطعنامه‌ها بر اساس ماده ۴۱ (اقدامات غیرنظامی) فصل هفتم تصویب شدند و بدین ترتیب قدرت قانونی الزام‌آور یافتند^[۵][۱۲]. بر اساس ماده ۲۵، هر عضو سازمان ملل «موافقت می‌کند که تصمیمات شورا را بپذیرد و اجرا کند». دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) تأیید کرده است که ماده ۲۵ محدود به اقدامات فصل هفتم نیست، بلکه تمامی «تصمیمات» شورا را که به درستی اتخاذ شده‌اند، در بر می‌گیرد^[۱۲]. بنابراین ایران و تمامی کشورها از نظر قانونی موظف به رعایت این دستورالعمل‌ها بودند. در عمل، این بدان معنا بود که اعضای سازمان ملل باید مسدود کردن دارایی‌ها و کنترل صادرات علیه ایران را اجرا می‌کردند و ایران موظف بود به خواسته‌های تعلیق توجه کند یا با اقدامات بیشتر مواجه شود.

پس از اعلام توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵ (برجام)، قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد این توافق را تأیید کرد. قطعنامه ۲۲۳۱ که در ۲۰ ژوئیه ۲۰۱۵ تصویب شد، فصل قطعنامه‌های تنبیهی (۱۶۹۶-۱۹۲۹) را خاتمه داد و تعهدات برجام را «یادآوری کرد»^[۱۱][۱۱]. بند ۱۱ قطعنامه ۲۲۳۱ یک سازوکار «بازگشت خودکار» (snapback) را در خود جای داده بود: اگر هر یک از شرکت‌کنندگان برجام معتقد بود که ایران به تعهدات خود عمل نمی‌کند، آن کشور می‌توانست به شورا اطلاع دهد تا تمامی تحریم‌های قبلی مجدداً اعمال شوند. تصمیمات شورا تحت قطعنامه ۲۲۳۱ نیز بر اساس ماده ۲۵ الزام‌آور هستند^[۱۱]. به ویژه، بند ۱۱ مسیری سریع برای احیای رژیم فصل هفتم در صورت نیاز ایجاد کرد.

به طور حیاتی، قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد همچنین تاریخ‌های خاتمه/غروب برای برخی محدودیت‌ها تعیین کرد. این قطعنامه پیش‌بینی می‌کرد که، در صورت عدم بازگشت خودکار تحریم‌ها، تمامی مفاد فصل هفتم قبلی در مورد مسئله هسته‌ای ایران در «روز انتقال» (۸ سال پس از تصویب – ۱۸ اکتبر ۲۰۲۳) متوقف خواهند شد^[۱۱][۲۰]. قابل ذکر است که تحریم تسلیحات متعارف سازمان ملل متحد ۵ سال پس از روز تصویب برجام (۱۸ اکتبر ۲۰۲۰) منقضی شد^[۲۱]. پس از روز انتقال، هیچ تحریم سازمان ملل متحد در مورد برنامه هسته‌ای یا فعالیت‌های موشکی ایران لازم‌الاجرا باقی نمی‌ماند^[۱۱][۲۰]. بنابراین، قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد یک مسیر قانونی (بازگشت خودکار تحریم‌ها) اما همچنین یک غروب برای فصل تحریم‌های سازمان ملل متحد علیه ایران ایجاد کرد.

وزن حقوقی: ماهیت الزام‌آور این قطعنامه‌ها بر منشور سازمان ملل متحد استوار است. با تأیید برجام در قطعنامه ۲۲۳۱، شورای امنیت آن را با قدرت فصل هفتم به بخشی از حقوق بین‌الملل تبدیل کرد^[۱۱][۱۲]. تمامی کشورها از نظر حقوقی موظف به «پذیرش و اجرای» این قطعنامه‌ها هستند^[۱۱]. هر عضو سازمان ملل متحد که از اجرای آنها امتناع ورزد (مثلاً با فرار از مسدود کردن دارایی‌ها) منشور را نقض می‌کند. دیوان بین‌المللی دادگستری خاطرنشان کرده است که ماده ۲۵ کشورها را ملزم به پیروی از «تصمیمات» شورا می‌کند، مادامی که مطابق با منشور اتخاذ شده باشند^[۱۲]. به طور خلاصه، شورای امنیت سازمان ملل متحد با اختیار قانونی کامل برای اجرای NPT و پادمان‌های آژانس از طریق قطعنامه‌های ایران خود عمل کرد. خود ایران با پذیرش نهایی تعلیق بخش‌هایی از برنامه خود تحت فشار سازمان ملل و آژانس – البته با اعتراض به حاکمیت (بخش ۱۳ را ببینید) – وزن حقوقی این فرآیند را به رسمیت شناخت.

بنابراین، نقش شورای امنیت محوری بوده است. قطعنامه‌های آن، که بر اساس یافته‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی استوار بودند، مناقشه هسته‌ای را از یک موضوع صرفاً دوجانبه به قانون الزام‌آور جهانی تبدیل کردند. چالش ایران – مبنی بر اینکه چنین خواسته‌هایی حقوق حاکمیت آن را نقض می‌کند – با این واقعیت که ایران آزادانه NPT (و در نتیجه نظارت شورای امنیت تحت ماده ۳) را پذیرفته و با دستور منشور برای صلح جهانی، جبران می‌شود. در عمل، چه تحت فرمان شورای امنیت سازمان ملل متحد و چه به عنوان بخشی از چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت، فعالیت‌های هسته‌ای ایران توسط مجموعه‌ای از تصمیمات الزام‌آور قانونی اداره شده است.

۵. چارچوب حقوقی برجام

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) توافق سیاسی سال ۲۰۱۵ (نه یک معاهده) است که بین ایران و گروه ۱+۵ (ایالات متحده، بریتانیا، فرانسه، روسیه، چین + آلمان) برای حل مناقشه هسته‌ای حاصل شد. در حالی که خود برجام یک معاهده الزام‌آور قانونی نیست، با قطعنامه ۲۲۳۱ (۲۰۱۵) شورای امنیت سازمان ملل متحد به آن قدرت بین‌المللی داده شد^[۱۱][۱۱]. شورا برجام را «تأیید کرد» و از طرفین آن خواست تا آن را اجرا کنند. مفاد کلیدی برجام در ضمیمه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد قرار گرفت و بخشی از چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ شد.

بر اساس برجام، ایران با محدودیت‌های شدید بر برنامه هسته‌ای خود برای دوره‌های زمانی مشخص موافقت کرد. ضمیمه اول برجام (تعهدهای مرتبط با هسته‌ای) ذخایر اورانیوم غنی‌شده ایران را به ۳۰۰ کیلوگرم UF₆ با غنای ۳.۶۷ درصد محدود کرد، سانتریفیوژهای نصب‌شده خود را به حدود ۵۰۰۰ ماشین IR-1 (از حدود ۱۹۰۰۰) برای ۱۰ سال کاهش داد و غنی‌سازی بالاتر از ۳.۶۷ درصد را برای همیشه ممنوع کرد. ایران همچنین موافقت کرد که راکتور آب سنگین اراک را برای جلوگیری از تولید پلوتونیوم برچیده یا به طرحی با قدرت کمتر تبدیل کند. برجام شامل نظارت تقویت‌شده، از جمله ردیابی سالن‌های سانتریفیوژ توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و نظارت مستمر بر سایت‌های منتخب بود. بیشتر این محدودیت‌های هسته‌ای برای ۱۰-۱۵ سال (بندهای موسوم به «غروب آفتاب») تعیین شده بودند و پس از آن به تدریج از بین می‌رفتند، و پس از آن ایران تنها به تعهدهای اولیه NPT خود ملزم می‌شد.

برنامه زمانی اجرای توافق توسط نقاط عطف (ضمیمه پنجم قطعنامه ۲۲۳۱) اداره می‌شد. روز تصویب (۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵) روزی بود که توافقنامه تأیید شد. روز اجرا (۱۶ ژانویه ۲۰۱۶) پس از تأیید آژانس بین‌المللی انرژی اتمی مبنی بر انجام مراحل اولیه توسط ایران (مثلاً کاهش غنای اورانیوم ۲۰ درصدی) فرا رسید. در روز اجرا، تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای سازمان ملل (و بسیاری از تحریم‌های آمریکا/اتحادیه اروپا) لغو شد و ایران تجارت هسته‌ای محدودی را از سر گرفت. یک نقطه عطف دیگر، روز انتقال (که در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۳ فرا رسید)، نشانگر انقضای تمامی محدودیت‌های هسته‌ای برجام/شورای امنیت سازمان ملل بود.

از نظر حقوقی، قطعنامه ۲۲۳۱ تعهدات ایران تحت برجام را برای آن و سایر اعضای شورای امنیت سازمان ملل متحد الزام‌آور کرد. شورای امنیت در قطعنامه ۲۲۳۱ تشخیص داد که تمامی «کشورهای عضو» باید برجام را اجرا کنند. بند ۲۵ قطعنامه ۲۲۳۱ مجدداً تأکید کرد که «کشورهای عضو باید تصمیمات شورا را بپذیرند و اجرا کنند»^[۱۱] (ماده ۲۵ منشور). بند ۱۱ یک سازوکار حل اختلاف ایجاد کرد: اگر ایران یا طرف دیگری معتقد بود که «عدم اجرای قابل توجهی» وجود دارد، می‌توانست موضوع را به کمیسیون مشترک یا شورای امنیت سازمان ملل متحد برای حل و فصل ارجاع دهد. قابل ذکر است که بند بازگشت خودکار تحریم‌ها در قطعنامه ۲۲۳۱ به هر یک از شرکت‌کنندگان برجام اجازه می‌دهد تا از شورای امنیت سازمان ملل متحد بخواهند تمامی تحریم‌های لغو شده توسط قطعنامه ۲۲۳۱ را بازگرداند.

در عمل، چارچوب حقوقی، حقوق سازمان ملل و حقوق داخلی را با هم ترکیب می‌کرد. خود برجام (به همراه معافیت‌های ریاست جمهوری آمریکا و مقررات اتحادیه اروپا) نحوه اجرای توافق توسط هر طرف را ساختار می‌داد. برای ایران، تعهدات بین‌المللی آن تحت قطعنامه ۲۲۳۱ به این معنا بود که باید محدودیت‌های هسته‌ای و اقدامات بازرسی تقویت‌شده‌ای را که با آن موافقت کرده بود، رعایت کند. گزارش دسامبر ۲۰۱۵ شورای حکام آژانس تأیید کرد که افشای محدود ایران (در مورد فعالیت‌های تسلیحاتی گذشته) برای اجازه بستن تحقیقات آژانس کافی بود، که پیش‌شرط اجرای برجام بود^[۱۶].

اتحادیه اروپا و ایالات متحده ابزارهای قانونی ملی را برای اجرای برجام تدوین کردند. به عنوان مثال، اتحادیه اروپا مقرراتی را برای لغو تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای خود در روز اجرا (ژانویه ۲۰۱۶) تصویب کرد و در عین حال تحریم‌های مرتبط با تروریسم را حفظ کرد. یک «یادداشت اطلاعاتی» اتحادیه اروپا اطمینان حاصل کرد که بانک‌های اروپایی می‌توانند تجارت محدودی با ایران داشته باشند^[۳۱]. به همین ترتیب، ایالات متحده یک یادداشت ریاست جمهوری و دستورات اجرایی برای لغو برخی تحریم‌ها مشروط به پایبندی صادر کرد. این اقدامات در اتحادیه اروپا/ایالات متحده اثر قانونی داخلی داشتند، اما طرح بین‌المللی تحت قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد را منعکس می‌کردند.

در مجموع، ساختار حقوقی برجام دوگانه بود: از نظر سیاسی یک توافق بود، اما از نظر حقوقی در یک قطعنامه سازمان ملل (۲۲۳۱) گنجانده شده بود و به آن اقتدار فصل هفتم را می‌داد. قطعنامه و ضمیمه‌های آن، مفاد برجام را به تعهدات الزام‌آور برای اعضای سازمان ملل تبدیل کردند. بنابراین ایران تحت حقوق بین‌الملل (از طریق قطعنامه ۲۲۳۱) به اقدامات هسته‌ای خاص برای مدت زمان معین، با دسترسی افزایش‌یافته آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، متعهد شد. در مقابل، سایر اعضای شورای امنیت متعهد به لغو تحریم‌های سازمان ملل و خودداری از مجازات‌های هسته‌ای جدید شدند. این چارچوب همچنین بازگشت خودکار تحریم‌ها (احیای تحریم‌ها) و غروب آفتاب‌ها را پیش‌بینی می‌کرد. هنگامی که ایالات متحده در سال ۲۰۱۸ (تحت قوانین داخلی) از برجام خارج شد، تحریم‌های آمریکا را مجدداً اعمال کرد؛ با این حال، آن اقدامات آمریکا خارج از چارچوب سازمان ملل بود و موضوع اختلاف حقوقی در دیوان بین‌المللی دادگستری شد (بخش ۱۱).

در مجموع، برجام در تقاطع حقوق سازمان ملل (قطعنامه ۲۲۳۱) و حقوق ملی (لغو تحریم‌ها توسط اتحادیه اروپا/ایالات متحده) قرار دارد. این توافق از آن جهت غیرمعمول است که با دستور سازمان ملل قابل اجراست اما برای اجرا به اقدامات داخلی متکی است. معماری حقوقی آن به دنبال الزام برنامه هسته‌ای ایران با محدودیت‌های زمانی سخت و راستی‌آزمایی بود، در حالی که به ایران مطابق با آن معیارها، تسهیلاتی ارائه می‌داد^[۱۱]. معاهده حقوقی حاصل (قطعنامه ۲۲۳۱) و تضمین‌های سیاسی، یک سازش پیچیده بود: محدودیت‌های شدید هسته‌ای ایران از نظر حقوقی در قانون شورای امنیت سازمان ملل متحد تثبیت شد و تعهد متقابل برای لغو تحریم‌ها از طریق سیستم سازمان ملل متحد از نظر حقوقی قابل اجرا شد.

۶. سازوکار بازگشت خودکار تحریم‌ها و بندهای غروب آفتاب

قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد (۲۰۱۵) یک سازوکار بازگشت خودکار تحریم‌ها (snapback mechanism) را برای محافظت در برابر نقض‌ها در خود جای داده بود. بند ۱۱ تصریح می‌کند که هر یک از شرکت‌کنندگان برجام می‌تواند ادعای «عدم اجرای قابل توجه» توسط ایران را مطرح کند. در صورت طرح این موضوع، ابتدا به کمیسیون مشترک ایجاد شده تحت برجام و سپس به شورای امنیت ارجاع داده می‌شود. نکته مهم این است که قطعنامه‌ای در شورا برای ادامه لغو تحریم‌ها نمی‌تواند وتو شود – به این معنی که اگر هر یک از طرفین رأی «نه» بدهد، تمامی تحریم‌های قبلی به طور خودکار بازمی‌گردند. این سازوکار برای الزام حتی ایالات متحده پس از خروج طراحی شده بود: قطعنامه بیان می‌کند که حتی پس از لغو تحریم‌ها، چارچوب تحریم‌های سازمان ملل می‌تواند به سرعت توسط هر یک از شرکت‌کنندگان بازگردانده شود. در عمل، ایالات متحده پس از خروج خود در سال ۲۰۱۸، در سپتامبر ۲۰۲۰ چنین بازگشت خودکاری را امتحان کرد. با این حال، سایر شرکت‌کنندگان اصلی (بریتانیا، فرانسه، آلمان) مخالفت کردند و استدلال کردند که چون ایالات متحده از توافق خارج شده است، دیگر نمی‌تواند بازگشت خودکار را فعال کند^[۲۸]. قانونی بودن این موضوع همچنان مورد مناقشه است: ایالات متحده معتقد است که حقوق آن تحت قطعنامه ۲۲۳۱ همچنان پابرجاست، در حالی که E3 معتقدند که تنها شرکت‌کنندگان برجام با حسن نیت می‌توانند بازگشت خودکار را آغاز کنند^[۲۸]. نتیجه این بوده است که هیچ قطعنامه جدیدی از شورای امنیت سازمان ملل متحد تصویب نشده و ادعاهای ایالات متحده برای بازگرداندن تمامی تحریم‌های لغو شده توسط اکثر اعضای سازمان ملل پذیرفته نشده است.

بندهای غروب آفتاب در برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ مدت زمان مشخصی برای تعهدات تعیین کردند. بر اساس قطعنامه ۲۲۳۱، سخت‌گیرانه‌ترین محدودیت‌های مرتبط با هسته‌ای قرار بود در روز انتقال – که به عنوان ۸ سال پس از روز تصویب (۱۸ اکتبر ۲۰۲۳) تعریف شده است – منقضی شوند^[۲۰][۲۰]. در آن زمان، تمامی تعهدات فصل هفتم مربوط به برنامه هسته‌ای ایران از درجه اعتبار ساقط می‌شوند (مگر اینکه بازگشت خودکار تحریم‌ها اتفاق افتاده باشد). به موازات آن، تحریم تسلیحات متعارف سازمان ملل متحد قرار بود تنها ۵ سال (با لغو در اکتبر ۲۰۲۰)^[۲۱] و ممنوعیت فناوری موشک‌های بالستیک ۸ سال (اکتبر ۲۰۲۳) طول بکشد. بر این اساس، پس از رسیدن به روز انتقال در سال ۲۰۲۳، سازمان ملل متحد هیچ تحریم هسته‌ای یا موشکی باقی‌مانده علیه ایران ندارد (اگرچه تحریم‌های داخلی آمریکا/اتحادیه اروپا ادامه دارد).

در خود برجام نیز، بسیاری از محدودیت‌ها تاریخ انقضا داشتند. به عنوان مثال، سقف ۳۰۰ کیلوگرم اورانیوم و ۵۰۶۰ سانتریفیوژ IR-1 ایران به مدت ۱۵ سال ادامه دارد و پس از آن ایران آزاد است تا ذخایر خود را افزایش دهد و سانتریفیوژهای پیشرفته را تنها با رعایت پادمان‌های NPT دنبال کند. محدودیت‌های غنی‌سازی آن پس از ۱۰-۱۵ سال (مفاد مختلف) منقضی می‌شوند. این مفاد داخلی غروب آفتاب، نقطه اصلی اختلاف بود: منتقدان آمریکایی آنها را تضمینی برای مسیر آزاد آینده ایران به سمت قابلیت هسته‌ای می‌دانستند. ایران آنها را به عنوان یک سازش، با توجه به مدت زمان لغو تحریم‌ها، پذیرفت.

از نظر حقوقی، این بندهای غروب آفتاب بخشی از معماری برجام هستند تا حقوق بین‌الملل به خودی خود. پس از انقضای زمان، ایران دیگر با رعایت حقوق NPT در نقض تعهدات نخواهد بود. با این حال، ادغام کامل ایران در رژیم جهانی عدم اشاعه همچنان مستلزم رعایت استانداردهای اساسی NPT/IAEA خواهد بود. نکته مهم این است که حتی پس از غروب آفتاب، هرگونه توسعه تسلیحاتی آینده ایران مجدداً باعث اقدام جدید شورا تحت ماده ۴۱ یا ماده ۹۹ منشور سازمان ملل خواهد شد.

در نهایت، جدای از بندهای غروب آفتاب و بازگشت خودکار تحریم‌ها، قطعنامه ۲۲۳۱ همچنین نظارت بلندمدت‌تری ایجاد کرد: کمیته شورای امنیت سازمان ملل متحد (که توسط قطعنامه ۲۲۳۱ تأسیس شد) تا ۱۰ سال از روز تصویب، برای نظارت بر اجرای قطعنامه و بررسی اجرای تحریم‌ها، پابرجا باقی می‌ماند^[۲۰]. پس از آن، اجرای رسمی اقدامات مرتبط با هسته‌ای توسط سازمان ملل متحد پایان می‌یابد.

در مجموع، طراحی حقوقی قطعنامه ۲۲۳۱ توازنی بین اجرا و خاتمه نهایی ایجاد کرد. سازوکار بازگشت خودکار تحریم‌ها به شرکت‌کنندگان ابزاری الزام‌آور برای فعال‌سازی مجدد تحریم‌ها داد و بازدارندگی را حفظ کرد^[۲۸]. بندهای غروب آفتاب تضمین می‌کردند که تمامی اقدامات فصل هفتم در مورد مسئله هسته‌ای ایران طبق برنامه منقضی شوند^[۲۰][۲۱]. این امر نشان‌دهنده یک معامله بود: ایران محدودیت‌های سختگیرانه زمان‌دار را پذیرفت، در حالی که جهان موافقت کرد پس از انجام تعهدات، تحریم‌های الزام‌آور را لغو کند و جدول زمانی تعیین کند. از نظر حقوقی، غروب آفتاب به این معنا بود که در صورت عدم نقض، ایران به وضعیت پیش از اعمال محدودیت‌های شورای امنیت سازمان ملل بازمی‌گشت، در حالی که بازگشت خودکار تحریم‌ها تضمین می‌کرد که در صورت نقض، رژیم تحریم‌های قبلی می‌تواند فوراً تحت همان اختیارات فصل هفتم بازگردانده شود.

۷. قانونی بودن و دامنه رژیم‌های تحریمی

تحریم‌های سازمان ملل: قطعنامه‌های شورای امنیت در مورد ایران یک رژیم تحریمی جامع تحت فصل هفتم ایجاد کردند. این اقدامات الزام‌آور بر اساس منشور سازمان ملل متحد است که همه اعضا را ملزم به اجرای آنها می‌کند^[۱۲][۱۱]. شورای امنیت سازمان ملل متحد مسدود کردن دارایی‌های افراد و نهادهای مشخص (مثلاً شبکه‌های مرتبط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران)، ممنوعیت سفر و ممنوعیت واردات/صادرات کالاهای مرتبط با هسته‌ای و موشکی را الزامی کرد. به عنوان مثال، قطعنامه ۱۷۳۷ شورای امنیت سازمان ملل متحد کشورها را از انتقال «هرگونه اقلام، مواد، تجهیزات، کالاها و فناوری که می‌تواند به غنی‌سازی ایران» یا فعالیت‌های موشکی آن کمک کند، منع کرد^[۶]. قطعنامه‌های ۱۷۴۷ و ۱۹۲۹ این تحریم را به تسلیحات متعارف گسترش دادند: تحت قطعنامه ۱۹۲۹، ایران نمی‌توانست تانک، هواپیمای جنگی، کشتی جنگی، برخی موشک‌ها یا فناوری مرتبط را وارد یا صادر کند^[۱۰][۱۰]. در همه موارد، شورای امنیت سازمان ملل متحد تصمیم گرفت پایبندی ایران به تعهدات عدم اشاعه خود را اجرا کند.

از نظر حقوقی، این تحریم‌های سازمان ملل متحد قدرت حقوق بین‌الملل را داشتند. آنها بر اساس مواد ۲۵ و ۴۱ منشور سازمان ملل متحد تصویب شدند و دیوان بین‌المللی دادگستری اعلام کرده است که «تصمیمات شورای امنیت» برای همه اعضا الزام‌آور است^[۱۲]. در اصل، ایران تحت تحریم‌های فصل هفتم قرار گرفت – بالاترین مرجع قانونی – که تنها با اقدام شورا می‌توانست لغو شود (همانطور که در قطعنامه ۲۲۳۱ اتفاق افتاد). بر اساس این قطعنامه‌ها، کشورهای عضو مجبور بودند اقدامات داخلی (کنترل صادرات، محدودیت‌های مالی) را برای اجرای ممنوعیت‌ها تصویب کنند. هرگونه عدم پایبندی یک کشور (مثلاً با تجارت اقلام ممنوعه با ایران) خود به منزله نقض حقوق بین‌الملل به عنوان نقض تعهدات منشور بود.

تحریم‌های یکجانبه و ثانویه: جدا از سازمان ملل، کشورهای منفرد (به ویژه ایالات متحده و اتحادیه اروپا) تحریم‌های خود را علیه ایران اعمال کردند. اینها «حقوق بین‌الملل» به معنای منشور سازمان ملل نیستند، بلکه اقدامات ملی با اثر فرامرزی هستند. به عنوان مثال، ایالات متحده قوانین تحریمی متعددی علیه ایران وضع کرد (مانند قانون تحریم‌های ایران، CAATSA، دستورات اجرایی مختلف) که به وزارت خزانه‌داری/OFAC اختیار می‌دهد اموال نهادهای ایرانی یا هر شخص خارجی را که با ایران تجارت خاصی انجام می‌دهد، مسدود کند. اتحادیه اروپا نیز به همین ترتیب تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای خود را (تا سال ۲۰۱۶) حفظ کرد و اقدامات هدفمند مربوط به حقوق بشر یا تروریسم را حفظ می‌کند.

قانونی بودن تحریم‌های فرامرزی مورد بحث است. ایران اعتراض کرده است که تحریم‌های یکجانبه، هنجارهای بین‌المللی حاکمیت و تجارت آزاد را نقض می‌کنند. با این حال، کشورهای حامی، آنها را تحت قوانین داخلی و مجاز تحت ماده ۴۱(۲)(ب) منشور سازمان ملل متحد (در صورتی که توسط سازمان ملل مجاز نباشند، زیرا بسیاری از اقدامات آمریکا/اتحادیه اروپا با هدف حمایت از تصمیمات قبلی شورای امنیت سازمان ملل یا پیگیری سیاست ملی انجام شده‌اند) توجیه می‌کنند. در برخی موارد، ایران تحریم‌های یکجانبه را در دیوان بین‌المللی دادگستری به چالش کشیده است (بخش ۱۱ را ببینید).

دامنه: تحریم‌های سازمان ملل که برنامه هسته‌ای ایران را هدف قرار می‌دادند، گسترده بودند: آنها نه تنها فناوری‌های هسته‌ای و موشکی، بلکه کانال‌های مالی، کشتیرانی و حتی «هرگونه سلاح» (زمانی که تحریم‌های تسلیحاتی برقرار بود) را نیز پوشش می‌دادند. به عنوان مثال، قطعنامه ۱۷۴۷ شورای امنیت سازمان ملل متحد «هرگونه انتقال سلاح» به یا از ایران را ممنوع کرد^[۷]، که عملاً یک تحریم تسلیحاتی جامع بود. از نظر مالی، قطعنامه‌های ۱۸۰۳ و ۱۹۲۹ شورای امنیت سازمان ملل متحد از کشورهای عضو می‌خواستند دارایی‌های افراد/سازمان‌های خاص را مسدود کنند و نظارت بر بانک‌ها و معاملات ایرانی را افزایش دهند. این اقدامات «تحریم‌های هوشمند» بودند که بر بخش‌ها و افراد استراتژیک متمرکز بودند.

تحریم‌های یکجانبه اغلب دامنه گسترده‌تری دارند: تحریم‌های ثانویه آمریکا می‌توانند شرکت‌های غیرآمریکایی را به دلیل خرید نفت ایران یا تجارت با بخش انرژی یا بانکی ایران مجازات کنند. این «تحریم‌های ثانویه» در داخل کشور به عنوان ابزاری برای مقابله با جاه‌طلبی‌های هسته‌ای ایران (و تأمین مالی تروریسم) توجیه می‌شوند، اما تحت حقوق بین‌الملل بحث‌برانگیز هستند زیرا نهادهای کشورهای ثالث را بدون دستور سازمان ملل مجبور به تبعیت می‌کنند. اتحادیه اروپا یک «قانون مسدودکننده» را برای مقابله با دسترسی فرامرزی آمریکا اجرا کرد، اما اکثر شرکت‌های جهانی تحت تهدید از دست دادن دسترسی به بازارهای آمریکا از ایران دوری کردند.

قانونی بودن دامنه: بر اساس قوانین سازمان ملل، تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد به شدت با تهدیدات علیه صلح مرتبط هستند. شورا تشخیص داد که برنامه هسته‌ای ایران «تهدیدی برای صلح و امنیت بین‌المللی محسوب می‌شود» که اقدام فصل هفتم را توجیه می‌کند^[۹]. بر اساس ماده ۲۵، تمامی کشورها باید این تحریم‌ها را می‌پذیرفتند. زبان خود شورا به وضوح نشان می‌داد که اعضا «باید» مسدود کردن دارایی‌ها و ممنوعیت‌های صادرات را اجرا کنند. بنابراین تحریم‌های سازمان ملل متحد در مورد برنامه‌های هسته‌ای/موشکی کاملاً قانونی و الزام‌آور بودند.

در مقابل، رژیم‌های تحریمی آمریکا و اتحادیه اروپا تحت قوانین داخلی (مثلاً 31 CFR §§560-561 برای ایران) عمل می‌کنند. مشروعیت این اقدامات موضوع بحث بین‌المللی است: ایران و برخی حقوقدانان معتقدند که تحریم‌های ثانویه سنگین، حقوق بین‌الملل عرفی (برابری حاکمیت، عدم مداخله) را نقض می‌کنند. با این حال، قدرت‌های بزرگ عموماً تحریم‌های اقتصادی را استفاده‌های مجاز از ابزار اقتصادی دولتی می‌دانند، زمانی که توسط معاهده ممنوع نشده باشند. قابل ذکر است که در پرونده دارایی‌های خاص ایران (ایران علیه آمریکا)، دیوان بین‌المللی دادگستری دریافت که برخی تحریم‌های آمریکا (که تحت توافقات الجزایر پس از بحران گروگانگیری ۱۹۷۹ اعمال شده بودند) یک تعهد معاهده‌ای را نقض کرده‌اند^[۲۴]. این نشان می‌دهد که بسته به زمینه، تحریم‌ها می‌توانند با تعهدات قبلی مغایرت داشته باشند.

خلاصه: تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران بدون شک تحت منشور سازمان ملل متحد قانونی بودند، به لطف اختیارات فصل هفتم^[۱۲]. این اقدامات – هدفمند و در عین حال گسترده – در حیطه اختیارات شورا برای مهار تهدیدات اشاعه بود. تحریم‌های یکجانبه آمریکا/اتحادیه اروپا، اگرچه از نظر سیاسی تأثیرگذار هستند، اما از همان مشروعیت بین‌المللی برخوردار نیستند؛ آنها تحت قوانین ملی وجود دارند و به اجرای فرامرزی متکی هستند. تعامل بین این دو رژیم پیچیده بوده است: قطعنامه‌های سازمان ملل چارچوب قانونی بیرونی را تعیین می‌کردند، در حالی که تحریم‌های آمریکا/اتحادیه اروپا به عنوان فشار اضافی عمل می‌کردند. در نهایت، تمامی تحریم‌ها با هدف وادار کردن ایران به رعایت تعهدات خود انجام می‌شوند، اما تنها آنهایی که بر اساس فصل هفتم هستند، قدرت قانونی ذاتی حقوق بین‌الملل الزام‌آور را دارند^[۱۲][۱۱].

۸. FATF، OFAC و تحریم‌های ثانویه به عنوان ابزارهای قانونی

فراتر از تحریم‌های رسمی، از ابزارهای مالی دیگری نیز استفاده شده است. گروه ویژه اقدام مالی (FATF) یک نهاد بین‌المللی است که با پولشویی و تأمین مالی تروریسم مبارزه می‌کند. اگرچه FATF یک نهاد قانون‌گذار نیست، اما توصیه‌های الزام‌آوری صادر می‌کند که کشورها آنها را در قوانین داخلی خود وارد می‌کنند. ایران در سال ۲۰۰۹ و پس از آن بارها در لیست «حوزه‌های قضایی پرخطر» FATF قرار گرفته است، به این معنی که اعضا «دقت لازم تقویت‌شده» را در مورد معاملات ایرانی اعمال می‌کنند^[۲۸]. درخواست‌های FATF دستورات سازمان ملل نیستند، اما تأثیر آنها قابل توجه است: بانک‌ها در سطح جهان تجارت با نهادهای ایرانی را برای جلوگیری از خطرات اعتباری و نظارتی محدود می‌کنند. در اکتبر ۲۰۱۹ و دوباره در فوریه ۲۰۲۴، FATF از اعضا خواست تا اقدامات متقابل علیه ایران اعمال کنند و خاطرنشان کرد که ایران هنوز در مبارزه با تأمین مالی تروریسم دارای نواقص استراتژیک است^[۲۸][۲۸]. در ژانویه ۲۰۲۴، FATF رسماً درخواست اقدامات متقابل را به دلیل عدم تصویب قوانین لازم برای مبارزه با تأمین مالی تروریسم توسط ایران، مجدداً مطرح کرد^[۲۸]. این اقدامات FATF به این معنی است که در عمل، مؤسسات مالی ایران با لیست سیاه تقریباً مواجه هستند مگر اینکه ایران به طور کامل استانداردهای FATF را رعایت کند. بنابراین FATF به عنوان یک ابزار شبه‌قانونی عمل می‌کند که دسترسی ایران به امور مالی جهانی را محدود می‌کند، حتی اگر یک تعهد معاهده‌ای نباشد.

دفتر کنترل دارایی‌های خارجی ایالات متحده (OFAC) تحریم‌های آمریکا علیه ایران را اجرا می‌کند. از طریق دستورات اجرایی (مانند EO 13846، 13876) و مقررات (31 C.F.R. بخش 560)، OFAC افراد ایرانی را تعیین و معاملات را مسدود می‌کند. تحریم‌های OFAC شامل تحریم‌های به اصطلاح ثانویه است: بانک‌ها یا شرکت‌های خارجی که در تجارت خاصی با ایران (به ویژه بخش‌های نفت، کشتیرانی یا مالی) مشارکت می‌کنند، با خطر قطع ارتباط با سیستم مالی ایالات متحده مواجه هستند. از نظر قانونی، این اقدامات قوانین داخلی ایالات متحده هستند. ایران و دیگران استدلال می‌کنند که تحریم‌های ثانویه با مجبور کردن کشورهای ثالث، از حد خود فراتر می‌روند. حامیان در پاسخ می‌گویند که کشورها حق دارند شرایطی را که تحت آن تجارت خواهند کرد، تعریف کنند و به گستره فرامرزی صلاحیت قضایی ایالات متحده و نگرانی‌های امنیتی اشاره می‌کنند.

در مجموع، ابزارهایی مانند توصیه‌های FATF و تحریم‌های OFAC، تلاش‌های حقوقی بین‌المللی را تکمیل می‌کنند. قرار گرفتن در لیست پرخطر FATF و اقدامات متقابل، عملاً از طریق اجرای قوانین داخلی برای اعضا الزام‌آور است. تحریم‌های OFAC اعمال قدرت حاکمیت ایالات متحده است. در حالی که اینها از دستور سازمان ملل ناشی نمی‌شوند، اما به عنوان اهرم‌های قدرتمندی در زرادخانه دیپلماتیک عمل می‌کنند. ایران اغلب آنها را به عنوان نمونه‌هایی از اجبار قدرت‌های بزرگ ذکر می‌کند، اما از دیدگاه قانونی، آنها تحت صلاحیت ملی یا استانداردسازی بین‌المللی قرار می‌گیرند، نه قانون تحریم سازمان ملل. با این وجود، آنها بخشی از رژیم بین‌المللی را تشکیل می‌دهند که ایران برای مشارکت در تجارت جهانی باید با آن کنار بیاید.

۹. تفاسیر متعارض از تعهدات NPT

ایران و ۱+۵ مدت‌هاست که در مورد نحوه تفسیر NPT اختلاف نظر دارند. ایران بر ماده ۴ تأکید می‌کند که «حق مسلم» برای تحقیقات و استفاده صلح‌آمیز هسته‌ای را به رسمیت می‌شناسد^[۱]. تهران استدلال کرده است که این شامل غنی‌سازی اورانیوم در خاک خود می‌شود. کارشناسان غربی در پاسخ می‌گویند که حقوق ماده ۴ با همان جمله «مطابق با مواد ۱ و ۲» مشروط شده است^[۱][۱] – به این معنی که ایران می‌تواند انرژی هسته‌ای غیرنظامی را دنبال کند، اما تنها در صورتی که به معامله عدم اشاعه پایبند باشد. به عبارت دیگر، «حق غنی‌سازی» ایران باید تحت پادمان‌ها اعمال شود و نباید منافع امنیتی سایر طرف‌ها را تضعیف کند.

ماده دوم پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) به وضوح کشورهای غیرهسته‌ای را ملزم می‌کند که سلاح هسته‌ای تولید یا تهیه نکنند^[۱]. ماده سوم از آنها می‌خواهد پادمان‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را بر تمامی مواد هسته‌ای اعمال کنند^[۱]. غنی‌سازی مخفیانه ایران، تعهد ماده سوم خود مبنی بر اعلام تمامی فعالیت‌های هسته‌ای را نقض کرد. علاوه بر این، ماده دوم کمک به سلاح‌های هسته‌ای را ممنوع می‌کند، بنابراین هرگونه قابلیت غنی‌سازی فراتر از نیازهای غیرنظامی، ظن ارتباط با تسلیحات را برمی‌انگیخت.

بحث بر سر این موضوع متمرکز بوده است که آیا گسترش غنی‌سازی توسط ایران، اعمال مشروع حقوق ماده ۴ آن بوده است یا خیر. ایران اصرار دارد که تنها اهداف صلح‌آمیز را دنبال کرده و تعهدات عدم اشاعه، غنی‌سازی را منع نمی‌کند^[۱]. منتقدان استدلال می‌کنند که پس از پنهان‌کاری اعتراف‌شده ایران، نمی‌توان به حقوق غنی‌سازی نامحدود اعتماد کرد، زیرا عبارت «حق مسلم» برای مشروعیت بخشیدن به برنامه‌های مخفی مرتبط با تسلیحات در نظر گرفته نشده بود.

نکته دیگر ماده ۱۰ (خروج) است. ایران به آن استناد نکرده است، اما نشان‌دهنده حاکمیت است: یک کشور می‌تواند در صورتی که «منافع عالی» آن به خطر بیفتد، با اطلاع قبلی، از NPT خارج شود^[۱]. کره شمالی دقیقاً همین کار را در سال ۲۰۰۳ انجام داد و شورای امنیت سازمان ملل متعاقباً آن خروج را نامشروع دانست (قطعنامه ۱۷۱۸ شورای امنیت سازمان ملل از کره شمالی خواست تا آن را لغو کند^[۱۹]). ایران از نظر تئوری می‌تواند خارج شود، اما طبق حقوق بین‌الملل، تا زمانی که خروج مؤثر واقع نشود، همچنان باید به تعهدات خود عمل کند. در عمل، هیچ یک از طرفین خواهان خروج ایران از NPT نیستند، زیرا این امر ایران را از هرگونه محدودیت قانونی آزاد می‌کند و بحران را تسریع می‌بخشد.

در نهایت، ماده ۶ (خلع سلاح) اغلب توسط حامیان ایران مورد استناد قرار می‌گیرد: ایران خاطرنشان می‌کند که کشورهای دارای سلاح هسته‌ای به تعهدات خود برای خلع سلاح عمل نکرده‌اند^[۱]. در حالی که ماده ۶ بیشتر آرمانی است و مستقیماً علیه ایران قابل اجرا نیست، در لفاظی‌های ایران به عنوان بخشی از استدلال «معامله پیمان» مطرح می‌شود: چرا کشورهای غیرهسته‌ای باید محدودیت‌ها را بپذیرند در حالی که کشورهای هسته‌ای هنوز هزاران کلاهک مستقر می‌کنند؟ استدلال متقابل این است که ماده ۶ یک تعهد کلی برای کشورهای دارای سلاح هسته‌ای است، نه توجیهی برای اشاعه توسط دیگران.

در مجموع، دیدگاه ایران در مورد NPT، ماده ۴ و حاکمیت ملی را در اولویت قرار می‌دهد و «حق» استفاده صلح‌آمیز را به طور گسترده تفسیر می‌کند. تفسیر جامعه بین‌المللی بر مواد ۲ و ۳ تأکید دارد: هرگونه فعالیت هسته‌ای تنها در صورتی مجاز است که کاملاً شفاف و صلح‌آمیز باشد. تنش حقوقی از آنجا ناشی می‌شود که حق مسلم ماده ۴ در کنار تعهد به نداشتن سلاح هسته‌ای وجود دارد^[۱][۱]. هر دو دیدگاه از متن پیمان یکسانی نشأت می‌گیرند، اما تفاوت در نحوه توالی بندهاست. موضع ۱+۵ به طور کلی از نظر حقوقی غالب بوده است: آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و شورای امنیت سازمان ملل متحد، غنی‌سازی افشا نشده ایران را نقض پیمان تلقی کرده‌اند. اصرار ایران بر حق خود برای غنی‌سازی به خودی خود از نظر حقوقی غیرقابل دفاع نیست، اما باید «مطابق با» تعهدات NPT اعمال شود^[۱][۱].

۱۰. تحلیل تطبیقی: عراق، لیبی و کره شمالی

عراق: مورد عراق به طور قابل توجهی متفاوت است. عراق صدام حسین تا پس از جنگ خلیج فارس در سال ۱۹۹۱ عضو NPT نبود (عراق در سال ۱۹۶۹ به این پیمان پیوست اما برنامه آن عمدتاً مخفیانه بود). پس از سال ۱۹۹۰، شورای امنیت سازمان ملل متحد (UNSC) قطعنامه‌هایی (مانند ۶۸۷، ۷۰۷) را تحت فصل هفتم تصویب کرد که از عراق می‌خواست تمامی سلاح‌های کشتار جمعی (WMD)، از جمله تأسیسات هسته‌ای، را از بین ببرد و بازرسی‌های کامل سازمان ملل را بپذیرد. این تعهدات ناشی از حمله عراق به کویت بود، نه مستقیماً از NPT. پس از حمله سال ۲۰۰۳، عراق عمدتاً تحت اشغال به رهبری ایالات متحده از سلاح‌های کشتار جمعی خلع سلاح شد. حقوقدانان خاطرنشان می‌کنند که رژیم بازرسی عراق (UNSCOM، بعداً UNMOVIC/IAEA) منحصر به فرد بود: این یک وضعیت عادی پادمان‌های NPT نبود، بلکه اجرای شبه‌معاهده‌ای با دستور شورای امنیت سازمان ملل متحد بود. عدم اعلام تمامی تأسیسات مرتبط با هسته‌ای توسط عراق منجر به تحریم‌های طولانی‌مدت (قطعنامه ۶۸۷ شورای امنیت سازمان ملل متحد) و بازرسی‌ها در طول دهه ۱۹۹۰ شد. به طور خلاصه، عراق توسط سازمان ملل (به دلیل جنگ) مجبور به کنار گذاشتن هرگونه برنامه سلاح کشتار جمعی شد، نه با پیمان داوطلبانه.

لیبی: لیبی از سال ۱۹۷۵ امضاکننده NPT بود و از سال ۱۹۸۰ موافقتنامه پادمان داشت. برای دهه‌ها، لیبی یک پروژه مخفیانه سلاح هسته‌ای را حفظ کرد. در سال ۲۰۰۳، قذافی به طور غیرمنتظره‌ای با کنار گذاشتن برنامه‌های سلاح‌های کشتار جمعی موافقت کرد و سانتریفیوژها و طرح‌ها را به اطلاعات آمریکا و بریتانیا تحویل داد. مدیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، البرادعی، خاطرنشان کرد که برنامه لیبی هنگام برچیده شدن «در مراحل بسیار اولیه» بود. برخلاف ایران، لیبی در ازای آن به دنبال رفع تحریم‌ها بود. برای وادار کردن لیبی به رعایت، هیچ قطعنامه جدیدی از شورای امنیت سازمان ملل متحد لازم نبود؛ در عوض، تحریم‌های سازمان ملل (که عمدتاً به دلایل دیگری اعمال شده بودند) با همکاری لیبی لغو شدند. از نظر حقوقی، مورد لیبی اغلب به عنوان سابقه‌ای برای راستی‌آزمایی و لغو تحریم‌ها ذکر می‌شود. ایران گاهی اوقات به آن اشاره می‌کند و استدلال می‌کند که باید به همین ترتیب برای همکاری، تسهیلاتی دریافت کند. دیدگاه متقابل این است که لیبی پس از دستگیر شدن، داوطلبانه برنامه خود را کنار گذاشت، در حالی که وضعیت ایران با اختیارات سازمان ملل تحت پادمان‌های NPT (و قطعنامه‌های بعدی) اجرا شد.

کره شمالی (DPRK): کره شمالی از سال ۱۹۸۵ تا زمان خروجش در سال ۲۰۰۳ عضو NPT بود. وضعیت کره شمالی در مورد خروج و اجرا، یک تضاد را نشان می‌دهد. کره شمالی هرگز به طور کامل به پادمان‌ها عمل نکرد و در سال ۲۰۰۶ آزمایش‌های هسته‌ای انجام داد. قطعنامه ۱۷۱۸ شورای امنیت سازمان ملل متحد (۲۰۰۶) آزمایش کره شمالی را محکوم کرد و تحریم‌هایی را اعمال کرد – حتی خواستار آن شد که کره شمالی خروج خود از NPT را لغو کند و به پادمان‌ها بازگردد^[۱۹]. از نظر حقوقی، شورای امنیت سازمان ملل متحد خروج را نامشروع تلقی کرد و بر ادامه تعهدات تحت NPT تأکید کرد. این با ایران متفاوت است: شورای امنیت سازمان ملل متحد تلاش نکرده است خروج احتمالی ایران را باطل تلقی کند (اگرچه چنین خروجی با محکومیت مواجه خواهد شد). از نظر حقوقی، NPT اجازه خروج (با اطلاع قبلی) را می‌دهد، اما هرگونه ادعای خروج به طور خودکار یک کشور را از تعهداتی که قبلاً متحمل شده است، آزاد نمی‌کند. تجربه کره شمالی نشان می‌دهد که حتی پس از خروج ظاهری از NPT، یک کشور ممکن است همچنان با اقدام فصل هفتم برای فعالیت‌های هسته‌ای غیرقانونی مواجه شود.

درس‌ها و قانونی بودن: در هر سه مورد، سازمان ملل متحد یا آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اقدامات فوق‌العاده‌ای را برای اجرای هنجارهای عدم اشاعه انجام دادند. عراق (اگرچه در آن زمان ملزم به NPT نبود) و کره شمالی (به عنوان امضاکننده NPT) هر دو تحت دستورات فصل هفتم شورای امنیت سازمان ملل متحد برای توقف برنامه‌ها قرار گرفتند. لیبی کمتر با قانون سخت و بیشتر با افشای مخفیانه مجبور شد. در مقایسه، مورد ایران به مورد کره شمالی نزدیک‌تر است: هر دو عضو NPT با برنامه‌های مخفی مشکوک بودند. با این حال، تفاوت‌های کلیدی باقی می‌ماند: کره شمالی عملاً (از نظر فنی) خارج شد، در حالی که ایران در NPT باقی می‌ماند؛ کره شمالی دستگاه‌های هسته‌ای را آزمایش کرد، در حالی که ایران قصد صلح‌آمیز خود را اعلام می‌کند؛ چین و روسیه در سال ۲۰۰۶ تحریم‌ها علیه کره شمالی را وتو کردند، در حالی که قطعنامه‌های ایران (به جز ۱۹۲۹) تصویب شدند.

از دیدگاه حقوقی، این موارد انعطاف‌پذیری رژیم عدم اشاعه را نشان می‌دهند. شورای امنیت سازمان ملل متحد بارها از فصل هفتم برای اجرای هنجارهای NPT علیه کشورهای ناقض (عراق، کره شمالی) یا کشورهایی با آرمان‌های سلاح کشتار جمعی (لیبی، اگرچه لیبی بعداً همکاری کرد) استفاده کرده است. بنابراین، تعهدات بین‌المللی تحت NPT با اختیارات شورا تقویت می‌شوند. با این حال، هر مورد همچنین محدودیت‌هایی را نشان می‌دهد: خلع سلاح داوطلبانه لیبی می‌توانست به عنوان یک توافق دیپلماتیک قانونی شود، در حالی که عراق و کره شمالی نیاز به اجبار داشتند. وضعیت ایران بیشتر از الگوی اجرای اجباری عراق/کره شمالی پیروی کرده است، البته از طریق فرآیندهای قانونی ریشه‌دار در NPT و یافته‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی.

۱۱. مراجعه به دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ)

ایران راه‌های قانونی علیه تحریم‌ها و اختلافات مرتبط را در دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) بررسی کرده است. قابل ذکر است که در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵ – درست پس از تصویب برجام – ایران شکایتی علیه ایالات متحده تحت پیمان مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی ۱۹۵۵ تنظیم کرد. در این شکایت ادعا شده بود که تحریم‌های آمریکا (که پس از سال ۲۰۱۸ مجدداً اعمال شدند) مفاد پیمان در مورد آزادی تجارت و حمایت از سرمایه‌گذاری‌ها را نقض کرده‌اند. در ۳ اکتبر ۲۰۱۸، دیوان بین‌المللی دادگستری اقدامات موقت را اعلام کرد: به آمریکا دستور داد موانع صادرات «داروها و تجهیزات پزشکی»، «مواد غذایی و کالاهای کشاورزی» و قطعات یدکی هواپیمایی غیرنظامی به ایران را برطرف کند^[۲۳]. همچنین از آمریکا خواست تا مجوزهای مربوطه را تضمین کرده و اجازه پرداخت برای چنین تجارت بشردوستانه‌ای را بدهد^[۲۳]. این اقدامات اذعان داشتند که منافع تجاری اساسی ایران تحت پیمان (مواد ۴-۷ در مورد روابط اقتصادی) ممکن است توسط تحریم‌ها مختل شود. دیوان حق ایران را برای «استفاده ایمن از درآمدهای نفتی خود» برای واردات عادی، با رعایت استثنائات امنیتی آمریکا، به رسمیت شناخت^[۲۳][۲۳]. با این حال، دیوان بین‌المللی دادگستری دستور لغو گسترده‌تر تحریم‌های آمریکا را صادر نکرد و به طور محدود بر دسته‌های بشردوستانه تمرکز کرد. این نتیجه موقت نشان می‌دهد که ایران در اثبات حقوق معاهده‌ای برای تجارت محدود، موفقیت‌هایی کسب کرده است، اما نه در لغو کلی رژیم تحریم‌ها.

در سال ۲۰۱۹، ایران و ایالات متحده توافق کردند که رسیدگی‌های خود را در دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) بر اساس ماده ۷۸ اساسنامه ICJ ساده‌سازی کنند. سرانجام، در ۳۰ مارس ۲۰۲۳، ICJ رأی نهایی خود را در پرونده پیمان مودت صادر کرد^[۲۴][۲۴]. دیوان حکم داد که برخی تحریم‌های ایالات متحده – به ویژه آنهایی که مستقیماً پس از سال ۲۰۱۸ علیه ایران اعمال شده بودند – حقوق ایران را تحت پیمان ۱۹۵۵ (عمدتاً حمایت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری) نقض کرده‌اند. دیوان به ایالات متحده دستور داد تا به ایران به دلیل «آسیب غیرمنطقی» به حقوق شرکت‌های ایرانی، غرامت پرداخت کند^[۲۴]. دیوان از لغو تمامی تحریم‌ها خودداری کرد، اما تشخیص داد که مسدود کردن برخی دارایی‌های دولتی ایران (برای ادعاهای مرتبط با تروریسم) غیرقانونی بوده است^[۲۴][۲۴]. این رأی تأکید کرد که، حتی اگر ایالات متحده در سال ۲۰۱۸ پیمان را فسخ کرده بود، تعهدات آن تحت پیمان همچنان در مورد برخی تحریم‌های اعمال‌شده قبلی اعمال می‌شد.

فراتر از پرونده پیمان ۱۹۵۵، ایران از نظر تئوری می‌تواند در مورد سایر مسائل حقوقی به دیوان بین‌المللی دادگستری استناد کند. با این حال، خود NPT تنها یک بند مبهم در مورد حل اختلاف (ماده ۳.۳) دارد که مستلزم ارجاع به شورای حکام آژانس و سپس شورای امنیت سازمان ملل است؛ این بند صلاحیت خودکار دیوان بین‌المللی دادگستری را پیش‌بینی نمی‌کند. اصل ارجاع اختلافات به دیوان بین‌المللی دادگستری (ماده ۳۶) اختیاری است و ایالات متحده صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری را برای پرونده‌های NPT مربوط به خود نپذیرفته است. بنابراین، راه اصلی ایران برای مراجعه به دیوان بین‌المللی دادگستری، پیمان مودت بوده است.

از سوی دیگر، ایالات متحده نیز به دیوان بین‌المللی دادگستری مراجعه کرد. پس از حمله موشکی ایران به اسرائیل در اکتبر ۲۰۲۳، اسرائیل از دیوان بین‌المللی دادگستری درخواست اقدامات موقت علیه ایران کرد و به معاهدات اسرائیل-ایران استناد کرد. (دیوان بین‌المللی دادگستری هنوز تصمیم علنی شناخته‌شده‌ای در این مورد اتخاذ نکرده است.) علاوه بر این، اسرائیل و دیگران به دنبال اقدام شورای امنیت یا مجمع عمومی سازمان ملل متحد بوده‌اند، اما شکایت در دیوان بین‌المللی دادگستری در آن زمینه (مشابه تلاش‌های فلسطین) ناشناخته است.

به طور خلاصه، توسل ایران به دیوان بین‌المللی دادگستری محدود اما نمادین بوده است. پرونده پیمان مودت در سال ۲۰۱۸ نشان داد که یک معاهده سرمایه‌گذاری دوجانبه می‌تواند تأثیر تحریم‌ها را، حداقل برای کالاهای بشردوستانه، تعدیل کند^[۲۳]. حکم نهایی سال ۲۰۲۳ حتی ایالات متحده را مسئول برخی اقدامات تحریمی دانست^[۲۴]. این نتایج نشان می‌دهد که حقوق معاهده‌ای می‌تواند کنترلی بر تحریم‌های یکجانبه اعمال کند، اگرچه رژیم‌های تحریم سیاسی را باطل نمی‌کند. جدای از آن، سایر ادعاهای حقوقی بین‌المللی ایران از طریق کانال‌های دیپلماتیک و شورای امنیت سازمان ملل متحد مطرح شده‌اند تا پرونده‌های جدید دیوان بین‌المللی دادگستری. قرار گرفتن احکام دیوان بین‌المللی دادگستری در کنار قطعنامه‌های سازمان ملل متحد نشان می‌دهد که چگونه مجامع و ابزارهای حقوقی مختلف با یکدیگر تعامل دارند: ایران ممکن است در عرصه سیاسی شکست بخورد اما گاهی اوقات پیروزی‌های محدودی در عرصه قضایی کسب کند.

۱۲. قوانین داخلی هسته‌ای ایران در مقابل تعهدات بین‌المللی

چارچوب قانونی داخلی ایران برای فعالیت‌های هسته‌ای عمدتاً در قوانین و مقررات حاکم بر سازمان انرژی اتمی آن تجسم یافته است. سازمان انرژی اتمی ایران (AEOI) در سال ۱۹۷۴ با قانون به عنوان مرجع اصلی توسعه هسته‌ای تأسیس شد^[۲۷]. بر اساس قانون سال ۱۳۶۸ (که بعداً با قانون انرژی اتمی سال ۱۳۸۹ جایگزین شد)، سازمان انرژی اتمی مسئول صدور مجوز برای تأسیسات هسته‌ای، تنظیم ایمنی و نظارت بر تحقیقات هسته‌ای است. به موازات آن، در سال ۱۳۵۳ ایران قانونی را تصویب کرد که NPT را تصویب می‌کرد و به پادمان‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی متعهد می‌شد (قانون شماره ۱۷۰۲). با گذشت زمان، ایران همچنین مقرراتی را در مورد کنترل صادرات اقلام هسته‌ای و دو منظوره وضع کرد (به عنوان مثال، فرمان سال ۱۳۷۷ که مستلزم مجوز برای صادرات کالاهای استراتژیک بود).

به طور کلی، قوانین داخلی ایران تعهدات بین‌المللی خود را به رسمیت شناخته است. به عنوان مثال، موافقتنامه پادمان ایران (INFCIRC/214) توسط مجلس تصویب شد. با این حال، تنش‌هایی وجود داشته است. در فوریه ۲۰۱۰، بنا بر گزارش‌ها، ایران «قانون سازمان انرژی اتمی» را تصویب کرد تا به آژانس هسته‌ای خود اختیارات گسترده‌تری بدهد و حقوق بازرسی را محدود کند؛ این قانون دسترسی بازرسان خارجی به سایت‌های فراتر از سایت‌های اعلام‌شده را دشوارتر می‌کرد^[۲۷]. مهمتر از آن، مجلس ایران در دسامبر ۲۰۲۰ قانون «اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها» را تصویب کرد. این قانون داخلی دولت را موظف می‌کرد در صورت عدم لغو کامل تحریم‌ها، غنی‌سازی را افزایش داده و بازرسی‌های داوطلبانه را محدود کند. طبق گزارش‌ها، این قانون به طور خاص مستلزم افزایش غنی‌سازی اورانیوم به ۲۰ درصد و پایان دادن به اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی آژانس در صورت عدم پایبندی غرب به تعهدات خود بود^[۲۷]. ماده ۶ این قانون توقف «بازرسی‌های فراتر از پادمان‌های آژانس» را الزامی می‌کرد، به این معنی که هیچ پروتکل الحاقی یا سایر اقدامات اضافی وجود نخواهد داشت^[۲۷]. در عمل، این قانون خروج ایران از مفاد اضافی برجام را اجباری کرد و پروتکل الحاقی را در فوریه ۲۰۲۱ به حالت تعلیق درآورد^[۲۷][۲۷]. بنابراین، قوانین داخلی ایران مستقیماً با تعهدات بین‌المللی داوطلبانه قبلی آن در تضاد بود.

عدم تطابق از حاکمیت ناشی می‌شود: قانونگذاران ایرانی اصرار داشتند که در غیاب پایبندی دیگران به معاهده (یعنی لغو تحریم‌های آمریکا)، ایران به اقدامات غیرالزامی پایبند نخواهد بود. از دیدگاه کاملاً حقوقی، این قوانین داخلی، تعهدات بین‌المللی الزام‌آور ایران (مثلاً موافقتنامه جامع پادمان (CSA) و تعهدات برجام) را لغو نمی‌کنند. بر اساس حقوق بین‌الملل، بی‌اعتباری قوانین داخلی به عنوان بهانه، به خوبی تثبیت شده است: یک کشور نمی‌تواند برای توجیه عدم اجرای یک معاهده به قوانین داخلی خود استناد کند. در واقع، قطعنامه ۲۲۳۱ ایران را ملزم به «اجرای» تعهدات برجامی می‌کند که با آن موافقت کرده است، صرف نظر از قوانین ملی. بنابراین، قانون «اقدام راهبردی» خود ایران، نقض تعهدات برجام/سازمان ملل متحد تلقی شده است، همانطور که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و شورای امنیت سازمان ملل متحد، قوانین داخلی ایران را که مانع بازرسی‌ها می‌شوند، نقض تعهدات بین‌المللی آن می‌دانند.

مثال دیگر: مجلس ایران در سال ۲۰۱۰ قانونی را برای بازسازی سازمان انرژی اتمی و ایجاد یک نهاد نظارتی مستقل هسته‌ای (قانون سازمان انرژی اتمی سال ۲۰۱۰) تصویب کرد. در حالی که این قانون نظارت داخلی را تقویت می‌کرد، منتقدان خاطرنشان کردند که می‌تواند شفافیت را نیز تضعیف کند (زیرا کنترل مستقیم پارلمانی کمتری بر آژانس‌های هسته‌ای اعمال می‌کرد). تا به امروز، ایران قوانین کمی دارد که به طور خاص صادرات اقلام حساس هسته‌ای را ممنوع کند و در عوض به مقررات اجرا نشده متکی است. در مقابل، الزامات آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (تحت موافقتنامه پادمان آن) از نظر بین‌المللی الزام‌آور هستند، در حالی که «قانون کنترل اشاعه هسته‌ای» داخلی ایران (در صورت وجود) عمدتاً آرمانی است.

در مجموع، قوانین داخلی هسته‌ای ایران عموماً از توسعه هسته‌ای حمایت می‌کند اما اغلب با تعهدات پادمانی بین‌المللی در هنگام افزایش فشارهای سیاسی در تضاد است. در حالی که قوانین دهه‌های ۱۹۷۰/۱۹۸۰ اجرای داخلی NPT را تضمین می‌کردند، قوانین پس از سال ۲۰۰۳ (مانند قانون ۲۰۲۰) صراحتاً به دنبال لغو اقدامات داوطلبانه بین‌المللی بوده‌اند. از نظر حقوقی، ایران صرف نظر از قوانین ملی، همچنان به موافقتنامه‌های NPT/IAEA و قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد متعهد است. با این حال، وجود قوانین متضاد، اجرا را پیچیده می‌کند: این امر توجیه داخلی برای عدم پایبندی فراهم می‌کند. آژانس تنها می‌تواند بر حقوقی که توسط معاهده ایجاد شده است اصرار ورزد، نه اینکه قوانین داخلی ایران را لغو کند. در نهایت، برای هماهنگی با تعهدات بین‌المللی، ایران باید قوانین خود را برای تطبیق کامل با الزامات آژانس اصلاح کند یا پروتکل الحاقی را تصویب نماید.

۱۳. تلاقی حقوق، حاکمیت و دکترین امنیت ملی

ایران برنامه هسته‌ای خود را در چارچوب روایتی از حاکمیت ملی و امنیت چارچوب‌بندی می‌کند. مقامات ایرانی به طور منظم اظهار می‌دارند که ایجاد چرخه سوخت هسته‌ای، اعمال مشروع حاکمیت دولتی و توسعه فناوری است، شبیه به برنامه‌های انرژی سایر کشورها. با این حال، از نظر حقوقی، حاکمیت تحت منشور سازمان ملل متحد محدودیت‌هایی دارد: ماده ۲(۷) مداخله خارجی در امور داخلی یک کشور را ممنوع می‌کند، اما نقض معاهدات یا نقض تعهدات فصل هفتم را مصون نمی‌دارد. نکته اصلی این است که ایران داوطلبانه محدودیت‌های بین‌المللی (NPT، IAEA، قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل) را پذیرفته است. ماده ۲۵ منشور سازمان ملل متحد به وضوح بیان می‌کند که «اعضای سازمان ملل متحد موافقت می‌کنند که تصمیمات شورای امنیت را بپذیرند و اجرا کنند»^[۱۲]. دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی خود در مورد نامیبیا تأیید کرد که تصمیمات شورای امنیت صرف نظر از قوانین داخلی یا نگرانی‌های مربوط به حاکمیت، برای اعضا الزام‌آور است^[۱۲]. بنابراین، تحت حقوق بین‌الملل، حاکمیت ایران آن را از انجام تعهدات معاهده‌ای و شورای امنیت سازمان ملل متحد مصون نمی‌دارد.

ایران اغلب غنی‌سازی را با استناد به «حق مسلم» خود (ماده ۴ NPT) به عنوان مسئله‌ای مربوط به حیثیت ملی و پیشرفت فناوری توجیه می‌کند^[۱]. از دیدگاه ایران، انکار غنی‌سازی معادل انکار دستاوردهای علم مدرن برای ایران است که سایر کشورها از آن برخوردارند. با این حال، این مفهوم «حق» با سایر مفاد معاهده تعدیل می‌شود. NPT صراحتاً بیان می‌کند که حقوق صلح‌آمیز منوط به مواد ۱ و ۲ آن است^[۱][۱]. بنابراین، از دیدگاه حقوقی، تصمیمات ایران در مورد برنامه هسته‌ای‌اش با تعهداتش محدود می‌شود. در مواردی که دکترین امنیت ملی ایران با آن تعهدات در تضاد است، حقوق بین‌الملل تعهدات معاهده‌ای را غالب می‌داند، زیرا این تعهدات با انتخاب حاکمیتی خود ایران پذیرفته شده‌اند.

اصل «امنیت ملی» خود در حقوق بین‌الملل جایگاه ظریفی دارد. منشور سازمان ملل متحد حق ذاتی یک کشور برای دفاع از خود در صورت حمله (ماده ۵۱) را به رسمیت می‌شناسد، اما این مربوط به حمله مسلحانه است، نه توسعه هسته‌ای در زمان صلح. ایران ادعا نکرده است که تعهدات NPT یا آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، حق ماده ۵۱ را نقض می‌کند؛ بلکه، استدلال می‌کند که جوهر حاکمیت شامل تصمیم‌گیری در مورد مسیر توسعه خود است. در برخی مجامع بین‌المللی (مانند مجمع عمومی سازمان ملل)، ایران و متحدانش در واقع خواسته‌های بین‌المللی را به عنوان نقض منافع ملی خود توصیف کرده‌اند. اما حتی در این صورت، حاکمیت باید به طور مداوم با توافقات بین‌المللی اعمال شود. به عنوان مثال، رهبر ایران فتوایی مذهبی علیه سلاح‌های هسته‌ای صادر کرده است و آن را به عنوان یک تعهد حاکمیتی مطابق با NPT چارچوب‌بندی کرده است. برعکس، هنگامی که قوانین ایران مراحل هسته‌ای خاصی را دیکته می‌کند (بخش ۱۲)، حقوق بین‌الملل آن را تابع تعهدات چندجانبه می‌داند.

تحریم‌ها و بازگشت خودکار تحریم‌ها نیز بحث‌های مربوط به حاکمیت را مطرح کرده‌اند. ایران تحریم‌های چندجانبه را نقض تنبیهی حقوق خود می‌داند. برعکس، قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد برنامه ایران را یک تهدید می‌دانند و محدودیت‌ها را توجیه می‌کنند. اختلاف بر سر بازگشت خودکار تحریم‌ها (۲۰۲۰) این موضوع را برجسته کرد: E3 استدلال کرد که یک طرف خارج‌شده (ایالات متحده) نمی‌تواند به مفاد سازمان ملل استناد کند و بدین ترتیب یکپارچگی اختیارات شورا را حفظ کرد^[۲۸]. این امر تأکید می‌کند که در چارچوب سازمان ملل، جایگاه حقوقی و قواعد رویه‌ای نحوه عملکرد ادعاهای حاکمیت را محدود می‌کنند.

در اصل، مورد ایران تنش بین امنیت جمعی و حاکمیت دولتی را نشان می‌دهد. حقوق بین‌الملل ایجاب می‌کند که دولت‌ها تعهدات معاهده‌ای خود را «با حسن نیت انجام دهند» (کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات، ماده ۲۶). ایران داوطلبانه تعهدات عدم اشاعه را پذیرفت؛ از نظر حقوقی، سیاست ملی آن باید با آن تعهدات همسو باشد. در موارร็จویی که از این مسیر منحرف شده است، پیامدها اقدامات قانونی (یافته‌های آژانس، قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل) بوده است که بر اساس معاهداتی است که ایران به آنها پیوسته است. همانطور که دیوان بین‌المللی دادگستری خاطرنشان کرده است، از دولت‌ها انتظار می‌رود که در روابط معاهده‌ای به قول خود عمل کنند – حتی زمانی که این امر با آنچه آنها حقوق حاکمیت می‌نامند، تعامل دارد^[۱۲].

برخورد زمانی رخ می‌دهد که ایران بر قرائت گسترده‌ای از حقوق حاکمیت (مثلاً حق مطلق غنی‌سازی) اصرار می‌ورزد که با امنیت سایر کشورها در تضاد است. حقوق بین‌الملل چنین برخوردهایی را با ارجاع به توازن رمزگذاری‌شده در معاهدات و منشور سازمان ملل متحد حل می‌کند. به عنوان مثال، دکترین دفاع از خود در ماده ۵۱، توسعه مخفیانه تسلیحات را در غیاب حمله مسلحانه واقعی توجیه نمی‌کند. پیگیری فناوری هسته‌ای توسط ایران تحت پوشش دفاع از خود قرار نمی‌گیرد، بنابراین باید به مفاد معاهده تکیه کند.

در دیپلماسی عملی، این اصول حقوقی در مقایسه با سیاست قدرت، در درجه دوم اهمیت قرار داشته‌اند. با این وجود، آنها چارچوب را فراهم می‌کنند: برنامه هسته‌ای ایران را نمی‌توان صرفاً یک امر داخلی کاملاً عاری از محدودیت قانونی در نظر گرفت. NPT و قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد بخشی از یک نظم حقوقی را تشکیل می‌دهند که ایران داوطلبانه به آن پیوسته است. آن نظم تعهداتی را تحمیل می‌کند که گاهی اوقات آنچه را که ایران می‌تواند با برنامه هسته‌ای خود انجام دهد، محدود می‌کند، حتی اگر چنین محدودیت‌هایی به عنوان نقض حاکمیت ارائه شوند. یک ارزیابی حقوقی «قاطع» نتیجه می‌گیرد که ایران باید جاه‌طلبی‌های حاکمیتی خود را با تعهدات الزام‌آور خود تطبیق دهد – چالشی که در قلب این اختلاف طولانی‌مدت قرار دارد.

ارزیابی حقوقی یکپارچه

مسئله هسته‌ای ایران بر اساس شبکه‌ای متراکم از تعهدات حقوقی بین‌المللی استوار است. از نظر حقوقی، ایران به عنوان یک کشور غیرهسته‌ای وارد NPT شد و به موجب مواد ۲ و ۳ ملزم به انصراف از تسلیحات و پذیرش پادمان‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) بود^[۱][۱]. این کشور همزمان از وعده ماده ۴ برای فناوری صلح‌آمیز برخوردار است^[۱]، اما تنها «مطابق با» آن تعهدات. در طول دهه‌ها، گزارش‌های آژانس نقض‌های ایران را مستند کرده‌اند: غنی‌سازی اعلام‌نشده و تحقیق و توسعه فراتر از برنامه غیرنظامی اعلام‌شده آن^[۱۰]. این یافته‌ها مبنای مداخله شورای امنیت سازمان ملل متحد تحت فصل هفتم شد و منجر به قطعنامه‌های الزام‌آور گردید^[۱۲]. سپس برجام در قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد گنجانده شد و یک توافق حقوقی ایجاد کرد که به طور موقت فعالیت‌های هسته‌ای ایران را در ازای لغو تحریم‌ها محدود می‌کرد^[۱۱].

در مجموع، ارزیابی حقوقی این است که برنامه ایران تحت کنترل‌های قوی بین‌المللی بوده و هست. اصرار ایران بر حاکمیت مطلق نمی‌تواند وظایف معاهده‌ای را که داوطلبانه پذیرفته است، باطل کند. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و شورای امنیت سازمان ملل متحد بارها ایران را در نقض تعهدات قانونی خود تشخیص داده‌اند تا زمانی که ایران اقدامات اصلاحی را انجام دهد. در مواردی که ایران پایبند بوده است (مثلاً پس از توافق ۲۰۱۵)، سیستم بین‌المللی آن را از طریق لغو تحریم‌ها به رسمیت شناخته است. در مواردی که قوانین را نادیده گرفته است، شورا اقدامات اجرایی الزام‌آور را اعمال کرده است. برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد نشان دادند که چارچوب‌های حقوقی چندجانبه می‌توانند برخی منافع حاکمیتی (استفاده صلح‌آمیز) را در خود جای دهند و در عین حال محدودیت‌های قابل راستی‌آزمایی را برای امنیت اعمال کنند.

نکته مهم این است که ابزارهای قانونی مورد استفاده، ماهیت متفاوتی دارند. NPT و قطعنامه‌های مرتبط شورای امنیت سازمان ملل متحد، وزن حقوق معاهده و منشور را دارند^[۱۲]. FATF و تحریم‌های ملی، اگرچه قدرتمند هستند، اما بر پایه‌های داخلی یا حقوق نرم استوارند. احکام دیوان بین‌المللی دادگستری (مثلاً در پرونده پیمان مودت) نشان می‌دهد که معاهدات دوجانبه می‌توانند تأثیر بشردوستانه تحریم‌ها را کنترل کنند^[۲۳][۲۴]، اما آنها در چارچوب گسترده‌تر سازمان ملل متحد عمل می‌کنند.

با در نظر گرفتن همه اینها، هیچ شکاف قانونی قابل توجهی باقی نمی‌ماند. تعهدات هسته‌ای ایران تحت حقوق بین‌الملل همچنان لازم‌الاجرا هستند و حق قانونی جامعه بین‌المللی برای اجرای آنها به خوبی تثبیت شده است. کمیسیون مشترک (تحت برجام) و شورای امنیت دارای اختیارات قانونی برای نظارت بر اجرا و حل اختلافات هستند. اگر ایران به طور کامل به مفاد آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و برجام پایبند باشد، بندهای اجرایی باقی‌مانده تا اکتبر ۲۰۲۳ منقضی می‌شوند^[۲۰]. مسئله قانونی بودن روشن است: ایران تعهدات الزام‌آور دارد و عدم پایبندی پیامدهای قانونی دارد (تحریم، انزوا). برعکس، ادعاهایی مبنی بر اینکه تحریم‌ها یا خواسته‌ها حاکمیت را نقض می‌کنند، از نظر قانونی با مفاد NPT و منشور که ایران را ملزم به رعایت تعهدات خود می‌کند، رد می‌شوند^[۱۲].

در نتیجه، تلاقی حقوق و سیاست از طریق سازوکارهای رسمی هدایت شده است. پرونده هسته‌ای ایران یک موضوع بی‌قانون سیاست قدرت نیست؛ بلکه از طریق معاهدات، قطعنامه‌های سازمان ملل متحد، پادمان‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و حتی دادگاه‌های بین‌المللی مورد قضاوت قرار گرفته است. نتیجه به پایبندی به این ساختارهای قانونی بستگی دارد. تا به امروز، اقدامات ایران به طور متناوب حقوق بین‌الملل را نقض کرده و منجر به اقدامات متقابل قانونی شده است. در آینده، چارچوب حقوقی یکپارچه – در صورت احترام همه طرف‌ها – می‌تواند تنش‌های بین آرمان‌های حاکمیتی ایران و هنجارهای عدم اشاعه جامعه جهانی را مدیریت کند^[۱۲][۱].

منابع

1. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، متن پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT)، مواد ۱-۴ و ۱۰ (disarmament.unoda.org).
2. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، پروتکل نمونه الحاقی به موافقتنامه پادمان‌ها (۱۹۹۷) (armscontrolcenter.org).
3. شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، قطعنامه در مورد اجرای پادمان‌ها در ایران، GOV/2005/77 (۲۴ سپتامبر ۲۰۰۵)، بندهای ۱-۲ (تشخیص عدم پایبندی ایران) (iaea.org).
4. ز. لونگرن، برنامه هسته‌ای ایران: پایبندی تهران به تعهدات بین‌المللی (سرویس تحقیقات کنگره آمریکا، ۱۱ ژانویه ۲۰۲۵) (اشاره به تصویب NPT و پادمان‌ها) (sgp.fas.org).
5. شورای امنیت سازمان ملل متحد، بیانیه مطبوعاتی در مورد قطعنامه ۱۶۹۶ (۲۰۰۶)، SC/8853 (۳۱ ژوئیه ۲۰۰۶) (درخواست تعلیق غنی‌سازی) (press.un.org).
6. شورای امنیت سازمان ملل متحد، بیانیه مطبوعاتی در مورد قطعنامه ۱۷۳۷ (۲۰۰۶)، SC/8853 (۲۳ دسامبر ۲۰۰۶) (اعمال تحریم بر انتقال‌های هسته‌ای و موشکی) (press.un.org).
7. شورای امنیت سازمان ملل متحد، بیانیه مطبوعاتی در مورد قطعنامه ۱۷۴۷ (۲۰۰۷)، SC/8969 (۲۴ مارس ۲۰۰۷) (تحریم تسلیحاتی و تقویت تعلیق غنی‌سازی) (press.un.org).
8. شورای امنیت سازمان ملل متحد، بیانیه مطبوعاتی در مورد قطعنامه ۱۸۰۳ (۲۰۰۸)، SC/9248 (۳ مارس ۲۰۰۸) (تحریم‌های بیشتر بر نقل و انتقالات مالی، تأیید مجدد درخواست‌های تعلیق) (press.un.org).
9. شورای امنیت سازمان ملل متحد، بیانیه مطبوعاتی در مورد قطعنامه ۱۸۳۵ (۲۰۰۸)، SC/9443 (۲۷ سپتامبر ۲۰۰۸) (تأیید مجدد اقدامات قبلی فصل هفتم) (press.un.org).
10. شورای امنیت سازمان ملل متحد، بیانیه مطبوعاتی در مورد قطعنامه ۱۹۲۹ (۲۰۱۰)، SC/9948 (۹ ژوئن ۲۰۱۰) (تحریم‌های اضافی، تحریم تسلیحاتی گسترده‌تر) (press.un.org).
11. شورای امنیت سازمان ملل متحد، قطعنامه ۲۲۳۱ (۲۰۱۵)، بندهای ۲۵ و ضمیمه ب (تأیید برجام، تعهدات ماده ۲۵) (main.un.org).
12. فاتو بنسودا، و همکاران، قطعنامه ۲۷۱۸ (۲۰۲۴) شورای امنیت و قطعنامه‌های «الزام‌آور»، وبلاگ قانون اساسی (۷ آوریل ۲۰۲۴) (بحث در مورد اثر الزام‌آور ماده ۲۵) (verfassungsblog.de).
13. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، بیانیه پادمان‌ها برای سال ۲۰۰۴ (نوامبر ۲۰۰۴)، در گزارش شورای حکام آژانس GOV/2004/83 (اشاره به غنی‌سازی اعلام‌نشده ایران) (sgp.fas.org).
14. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، اجرای موافقتنامه پادمان‌های NPT در ایران، گزارش ۲ سپتامبر ۲۰۰۵ (GOV/2005/67)، نقل شده در GOV/2005/77 (شرح جزئیات نقض‌های ایران) (iaea.org).
15. شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، گزارش در مورد اجرای موافقتنامه پادمان‌های NPT در ایران، GOV/2011/65 (۸ نوامبر ۲۰۱۱)، ضمیمه (یافته‌های ابعاد احتمالی نظامی).
16. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، گزارش شورای حکام، دسامبر ۲۰۱۵ (گزارش یکپارچه پادمان‌ها که فعالیت‌های گذشته ایران را نتیجه‌گیری می‌کند، پرونده ابعاد احتمالی نظامی را می‌بندد) (armscontrol.org).
17. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، راستی‌آزمایی و نظارت در جمهوری اسلامی ایران با توجه به قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد، گزارش‌های سالانه (۲۰۱۶-۲۰۲۱).
18. شورای امنیت سازمان ملل متحد، قطعنامه ۶۸۷ (۱۹۹۱)، بند ج (الزام عراق به از بین بردن سلاح‌های کشتار جمعی، از جمله هسته‌ای) (asil.org).
19. شورای امنیت سازمان ملل متحد، قطعنامه ۱۷۱۸ (۲۰۰۶)، بندهای ۳-۶ (درخواست از کره شمالی برای لغو خروج از NPT و کنار گذاشتن سلاح‌های هسته‌ای) (asil.org).
20. کتابخانه مجلس عوام، برنامه هسته‌ای ایران و برجام: حقایق اساسی (۹ ژانویه ۲۰۲۴) (اشاره به روز انتقال ۱۸ اکتبر ۲۰۲۳) (commonslibrary.parliament.uk).
21. SIPRI، تحریم تسلیحاتی سازمان ملل متحد علیه ایران (به‌روزرسانی مارس ۲۰۲۴)، جدول زمانی (لغو تحریم تسلیحاتی در اکتبر ۲۰۲۰) (sipri.org).
22. وزارت امور خارجه ایالات متحده، پیمان مودت (۱۹۵۵)، مواد ۴-۵ (بندهای آزادی تجارت).
23. دیوان بین‌المللی دادگستری، حکم، نقض‌های ادعایی پیمان مودت ۱۹۵۵ (ایران علیه آمریکا)، بندهای ۱۵۵-۱۵۷، ۱۶۱-۱۶۵ (۳ اکتبر ۲۰۱۸) (اقدامات موقت در مورد تجارت بشردوستانه) (icj-cij.org).
24. دیوان بین‌المللی دادگستری، رأی، دارایی‌های خاص ایران (جمهوری اسلامی ایران علیه آمریکا) (۳۰ مارس ۲۰۲۳) (آمریکا باید برای نقض پیمان مودت غرامت بپردازد) (lieber.westpoint.edu).
25. انجمن کنترل تسلیحات، تحقیقات آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در مورد فعالیت‌های هسته‌ای ایران (مارس ۲۰۲۳) (تاریخچه تحقیقات ابعاد احتمالی نظامی) (armscontrol.org).
26. مرکز کنترل تسلیحات، برگه اطلاعات پروتکل الحاقی ایران (مارس ۲۰۲۱) (جدول زمانی اجرای پروتکل الحاقی ایران) (armscontrolcenter.org).
27. انجمن جهانی هسته‌ای، انرژی هسته‌ای در ایران (مارس ۲۰۲۱) (نهادهای نظارتی ایران) (world-nuclear.org، tehrantimes.com).
28. گروه ویژه اقدام مالی، حوزه‌های قضایی پرخطر که مشمول فراخوان برای اقدام هستند (فوریه ۲۰۲۴) (fatf-gafi.org، auswaertiges-amt.de).
29. شورای امنیت سازمان ملل متحد، منشور ملل متحد، ماده ۲۵ (تعهد به پذیرش تصمیمات شورا).
30. دیوان بین‌المللی دادگستری، نظر مشورتی نامیبیا (۱۹۷۱)، بند ۱۴۷ (الزام‌آور بودن ماده ۲۵ خارج از فصل هفتم) (verfassungsblog.de).
31. سرویس اقدام خارجی اروپا، یادداشت اطلاعاتی برجام اتحادیه اروپا (ژانویه ۲۰۱۶) (در مورد لغو تحریم‌ها) (eeas.europa.eu).
32. مجمع عمومی سازمان ملل متحد، سند نهایی بازبینی NPT در سال ۱۹۸۵ (شامل اجماع در مورد حقوق صلح‌آمیز).
33. محمد البرادعی (آژانس بین‌المللی انرژی اتمی)، بیانیه مطبوعاتی (۲۳ دسامبر ۲۰۰۳) (ایران پروتکل الحاقی را امضا می‌کند) (iaea.org).
34. محمد البرادعی، ایران و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، پرایمر ایران (USIP، ۲۰۱۰) (تاریخچه روابط اولیه ایران با آژانس).